Om Tidöavtalet

Den 14 oktober 2022 presenterade regeringen det så kallade Tidöavtalet – ett samarbetsavtal med Sverigedemokraterna om den politiska inriktningen för Sverige under perioden år 2022–2026. Den mest omfattande delen av avtalet handlar om politiken gällande migration och integration. Denna del innehåller 33 rubriker, varav vissa innehåller flertalet delförslag. I avtalet framgår att det finns fyra övergripande mål med de migrations- och integrationspolitiska förslagen. Så här formuleras målen i Tidöavtalet:

1. skapa ett paradigmskifte i synen på asylmottagande, för att utgångspunkten ska vara att skydd för den som flyr en konflikt eller kris ska erbjudas tillfälligt och för den som flyr Sveriges närområde. Sverige ska inte i något avseende vara mer generöst i synen på asyl än vad som följer som förpliktelser enligt EU-rätt eller andra juridiskt bindande internationella traktat.
2. att migrationspolitiken i övrigt ska vara ansvarsfull.
3. att införa en kravbaserad integrationspolitik, där den som långvarigt befinner sig i Sverige ska ta ansvar för att bli en del av det svenska.
4. att komma till rätta med skuggsamhället.

Asylrättscentrums kommentar

I Tidöavtalet kopplas migration och migranter på olika vis samman med kriminalitet. Den bild som framträder är att migranter utgör ett problem och hot för Sverige. Det första förslaget i Tidöavtalets kapitel om migration och integration är till exempel att polisen ska få i uppdrag att genomföra fler inre gränskontroller där sådana kontroller bedöms ha effekt på “irreguljär migration och gränsöverskridande brottslighet”. Ett annat förslag i Tidöavtalet är att utreda om det går att ålägga asylsökande att vistas i transitcenter under hela asylprocessen, inkluderat en analys om vilka restriktioner och tvångsmedel som ska kunna användas för att förebygga att asylsökande avviker.

I regeringsförklaringen i höstas uttalade statsminister Ulf Kristersson att “vårt enskilt största svenska ekonomiska och sociala problem beror på stor invandring i kombination med misslyckad integration och hundratusentals människor i utanförskap och bidragsberoende”. Vi på Asylrättscentrum ser med oro på denna typ av retorik. Genom detta resonemang, och genom de förslag som finns i Tidöavtalet, finns en tydlig risk att allmänhetens inställning till migranter, och migranters rättigheter, påverkas i negativ riktning.

Samtidigt som vi ser en historiskt sett låg asylinvandring i Sverige, föreslås ytterligare restriktiva åtgärder i syfte att minska antalet asylsökande. Tidöavtalet förslår att så långt det är rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter. Rätten till tolk och offentligt bekostat rättsligt biträde ska ses över. Dessutom föreslås att möjligheten till uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl begränsas – en grund som framför allt barn beviljas tillstånd enligt. Även möjligheten att få återförenas med familjemedlemmar föreslås inskränkas. Begränsningar av humanitära skäl och återförening måste ske i linje med internationella konventioner, men signalen som förslagen i Tidöavtalet ger är tydlig – och risken för otydlig lagstiftning är stor. En restriktiv och otydlig lagstiftning som lägger över för stor del av tolkningen på tillämparen innebär en mycket hög risk att Sverige återkommande kommer att bryta mot EU-rätt och internationella konventioner i enskilda ärenden.

Tidöavtalet genomsyras av förslag som ska göra det svårare att leva som papperslös i Sverige. Ett av förslagen innebär att utvisningsbeslut aldrig ska sluta gälla, eller att de i vart fall ska gälla längre än de fyra år de är giltiga idag. Dessutom uppges att tiden innan det är möjligt för en sökande att på nytt söka asyl efter ett avslag ska förlängas. Denna typ av förslag bygger på idén om att ”ett nej ska vara ett nej”, har den sökande fått en prövning av sina skyddsskäl så har denne ingen rätt att vara kvar i Sverige. Även om principen är begriplig så visar den på en bristande förståelse för vad asylrätt handlar om. Faktum är att bara under 2022 ändrade Migrationsverket sitt beslut så att 1 368 personer som tidigare fått ett utvisningsbeslut istället beviljades uppehållstillstånd. Siffran blir ännu högre om personer som beviljats uppehållstillstånd av migrationsdomstolarna efter ny prövning räknas in.

Ett avslag på en asylansökan innebär nämligen inte nödvändigtvis att sökanden inte har ett skyddsbehov – utan att person inte har lyckats göra sitt skyddsbehov sannolikt, vilket personen kan komma att göra i ett senare skede. Dessutom är inte världen statisk. En sökande som inte hade tillräckliga skyddsskäl vid tidpunkten för prövningen kan ha det när utvisningsbeslut väl börjar gälla, till följd av exempelvis förändringar i hemlandet, och i ett sådant läge får inte Sverige utvisa personen. Utöver det finns det många kända exempel på fall där bedömningen faktiskt varit rent felaktig. Det är inte heller ovanligt att en utvisning inte går att genomföra även om personen som fått ett utvisningsbeslut samarbetar. Personer hamnar då i en så kallad limbosituation där de varken får ett uppehållstillstånd eller utvisas, något som inte minst drabbar
statslösa.

Även om flera av de förslag som finns i Tidöavtalet specifikt tar sikte på papperslösa personer så innehåller avtalet många förslag som rör eller i allra högsta grad kommer att påverka personer med uppehållstillstånd eller medborgarskap i Sverige.

Tidöavtalet innehåller förslag om att återvändandearbetet ska intensifieras och förslag om att det ska bli enklare att utvisa människor med uppehållstillstånd. Dels på grund av brott, dels på grund av misstanke om brott och på grund av så kallad ”bristande vandel”. Dessutom ska det utredas hur fler uppehållstillstånd kan återkallas.

Människor som beviljas “asylrelaterade” tillstånd i Sverige ska aldrig kunna få permanenta tillstånd. Med endast tillfälliga tillstånd hamnar såväl individer som myndigheter i en problematisk situation. För den som aldrig kan slå sig till ro är risken för oro stor och möjligheterna till integration sämre. För myndigheterna kommer förslagen att leda till ökad byråkratisering och många, dyra och onödiga förlängningsprocesser. De konflikter människor flyr ifrån är tyvärr ofta utdragna och skyddsskälen sällan tillfälliga. År 2022 beviljades 94% av alla förlängningsansökningar i asylärenden hos Migrationsverket och sannolikt ännu fler efter överklagande.

Samtidigt som antalet människor på flykt blir fler, dras legala flyktvägar in. Förslaget att inskränka rätten till anhöriginvandring och förslaget att minska antalet kvotflyktingar måste ses i detta ljus. Konsekvensen blir inte bara att färre människor får leva tillsammans med sina familjer i säkerhet, en annan effekt av förslagen är att de driver ut fler människor på farliga resor.

Politiken i Tidöavtalet drabbar alla delar av samhället. Inte bara människor som migrerat till Sverige. Ett exempel är den satsning på inre utlänningskontroller som nämndes ovan, alltså möjligheten för polisen att undersöka personers identitet och om de har uppehållstillstånd, som föreslås. Det har tidigare diskuterats huruvida inre utlänningskontroller riskerar att leda till rasprofilering och drabba personer som har ett utseende som uppfattas som utländskt. Ytterligare exempel på Tidöavtalets genomgripande konsekvenser är avtalets tydliga ambition att utvisa så många människor som möjligt från Sverige. Förslagen ställer krav på att flera samhällsgrupper deltar i detta arbete. Bland annat innehåller Tidöavtalet förslag om att anställda på kommuner och myndigheter ska vara skyldiga att informera Migrationsverket och Polisen om de kommer i kontakt med personer som vistas i Sverige utan tillstånd. En sådan anmälningsplikt kommer att påverka livet för många människor. Vilka konsekvenser får det för exempelvis barns rätt till utbildning och hälsa om lärare tvingas anmäla sina elever och om vårdpersonal tvingas anmäla sina patienter? Hur förändras socialsekreterares, lärares, bibliotekariers och läkares yrkesroller av att de förväntas lämna ut information om människor de möter i sitt yrke?

Tanken med regeringens och Sverigedemokraternas samarbetsprojekt på området migration och integration uppges vara att genomföra reformer för att lösa samhällsproblem på migrations- och integrationspolitikens område. Men faktum är att flera av de förslag som föreslås i Tidöavtalet har berörts i tidigare statliga utredningar där de konstaterats bidra till försämrade förutsättningar för integration – inte bättre. Förslagen riskerar istället att förskjuta människor längre från samhället. Det gäller i synnerhet papperslösa personer, som allra tydligast drabbas av Tidöavtalets förslag. Men även de personer som har beviljats uppehållstillstånd kommer inte på samma sätt att inkluderas i samhället, bland annat på grund av det system som föreslås där personer ska behöva kvalificera sig in i välfärden.

Tidöavtalets förslag innebär en tydlig avvikelse från den modell som tidigare präglat svensk migrationspolitik. Då har det uppgetts vara viktigt att kontrollera annan invandring än asylinvandring för att säkerställa att invandrade utländska medborgare ska kunna leva på samma standardnivå som de svenska medborgarna. Det går inte att bortse ifrån att den politik som försvaras med att den ska öka integrationen och trygga välfärden samtidigt skapar ett sår i just denna.

Vi på Asylrättscentrum ser med oro på det samhällsklimat som riskerar att skapas med den migrations- och integrationspolitik som föreslås i Tidöavtalet. När staten behandlar migranter som kriminella finns risken att andra människor också ser dem som det. Genom förslagen upprätthålls ett främlingsfientligt klimat där redan utsatta människor misstänkliggörs istället för att få det skydd och stöd de behöver.

Sidan uppdaterades senast: 2023-03-06

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1) Polismyndigheten ska uppdras att genomföra inre gränskontroller i högre grad där sådana gränskontroller bedöms ha effekt på irreguljär migration och gränsöverskridande brottslighet. Möjligheten att i samverkan med andra länder utlokalisera svensk gränspolis till EU-flygplatser för kvalitativa pass- och identitetskontroller från destinationer från vilka många tar sig till Sverige illegalt ska övervägas.

2) Förslag i SOU 2021:92 om effektivare åtgärder för att bl.a. utföra bevakning och inre utlänningskontroller i gränsområden ska genomföras.

3) En departementspromemoria ska tas fram i syfte att se över hur gränskontroller i högre utsträckning kan användas för att bekämpa irreguljär migration till Sverige. I uppdraget ska bland annat ingå att:

• Utreda och föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som syftar till att ytterligare förbättra Sveriges förmåga att vid gränserna bekämpa irreguljär migration och gränsöverskridande kriminalitet.
• Föreslå författningsändringar som innebär att regeringen ska ha möjlighet att återinföra identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från en annan stat.

Uppdrag till Polismyndigheten ska fastställas i regleringsbrev för 2023. En proposition med förslag för att stärka gränskontroller och transportöransvaret ska genomföras under 2023.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att förslagen om att polisen ska genomföra fler inre utlänningskontroller samt att det ska övervägas att utlokalisera svensk polis till EU-flygplatser är vagt beskrivna och att det är därför oklart om de skulle stå i strid med gällande lagstiftning. Ett problem som Asylrättscentrum vill lyfta är att den irreguljära migrationen och gränsöverskridande brottsligheten här hanteras tillsammans som en gemensam fråga. Personer som reser mellan länder i syfte att begå brott och personer som flyr från ett land är två grupper som bör särskiljas från varandra vad gäller såväl åtgärder som behov. Att hantera grupperna tillsammans gör både att asylsökande kan riskera att utmålas som kriminella och att deras behov inte synliggörs.

När det gäller genomförandet av förslagen i SOU 2021:92 om effektivare åtgärder för att bl.a. utföra bevakning och inre utlänningskontroller i gränsområden noterar Asylrättscentrum att det i remissvar har lyfts fram allvarlig kritik mot de föreslagna lagstiftningsändringarna. Mot bakgrund av denna kritik anser Asylrättscentrum att det vore problematiskt att genomföra förslagen i sin nuvarande utformning. Som exempel på den kritik som lyfts fram kan nämnas att Civil Rights Defenders har kritiserat förslagen för att ha en bristande människorätts- och konsekvensanalys, att de har en systematisk utformning som har som konsekvens att de jämställer kriminalitet med migration samt att det finns risk för att förslagen skapar ett utrymme för, och leder till, rasprofilering.

Diskrimineringsombudsmannen (DO) menar att det saknas en fördjupad icke-diskrimineringsanalys av förslagen, bland annat utifrån den internationella praxis som finns avseende diskriminerande etnisk profilering, och att de inte kan tillstyrka förslaget.

Justitiekanslern (JK) ”anser att det krav (”anledning att anta”) som utredningen uppställer för att inre utlänningskontroller ska få vidtas i gränsnära områden är för lågt ställt och det finns därför en uppenbar risk att dessa kontroller vidtas på godtyckliga grunder. Det finns också en betydande risk för att dessa kontroller kommer att tillämpas på ett diskriminerande sätt”.[1] JK går även vidare och säger att förslaget sammantaget innebär en sådan risk för betydande ingrepp i enskildas fri- och rättigheter att förslaget inte kan försvaras som proportionerligt.

Asylrättscentrum konstaterar att det är svårt att närmare kommentera förslaget om att en departementsmemoria ska tas fram i syfte att se över hur gränskontrollerna kan användas för att bekämpa irreguljär migration till Sverige då det i dagsläget inte går att veta vad utredningen kommer att komma fram till. Det är dock värt att notera att irreguljär migration och åtgärder för att bekämpa gränsöverskridande kriminalitet är olika frågor och därför tydligt bör behandlas separat i utredningen, även om vissa av åtgärderna kan vara relevanta i båda frågorna.

[1] Betänkandet: Åtgärder i gränsnära områden (SOU 2021:92).

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Tilläggsdirektiv ska beslutas till den pågående utredningen om åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten (Ju 2022:12) för att ytterligare stärka användningen av biometri inom utlänningsrätten. Uppdraget ska utökas till att:

• Utreda och föreslå författningsändringar som innebär att biometriska uppgifter som DNA-uppgifter om tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige i högre utsträckning än i dag ska samlas in och sparas i sökbara register. Den nedre åldersgränsen för inhämtning av biometriska data ska sänkas.
• Utreda och föreslå författningsändringar om att biometriska register om utlänningar ska kunna användas i större utsträckning av myndigheter för att höja kvaliteten i utlänningsärenden, vid inre utlänningskontroller och vid genomförande av folkräkning.
• Utreda och vid behov föreslå författningsändringar om att biometriska uppgifter om utlänningar ska kunna delas mellan olika myndigheter i större utsträckning för att möjliggöra identifiering av utlänningar och omöjliggöra identitetsfusk eller bidragsbrott.
• Utreda och vid behov föreslå författningsändringar om att biometriska uppgifter om utlänningar, främst fingeravtryck och bild, där det är lämpligt ska kunna kontrolleras vid kontakt med myndigheter, genom automatiserade läsare, antingen mot innehavarens identitetshandlingar, eller mot en central databas.
• Föreslå författningsändringar som innebär förlängd eller avskaffad preskriptionstid för beslut om utvisning och avvisning. Tiden innan det är möjligt för en sökande att på nytt söka asyl efter ett avslag ska förlängas.
• Utreda och föreslå författningsändringar om att återreseförbud ska löpa under en längre tid.

Asylrättscentrums analys

Ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden

Både frågan om ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden och frågan om ändrad preskriptionstid lyftes redan av den förra regeringen som också tillsatte en utredning – Åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten – som skulle se över regelverket kring detta (kommittédirektiv 2022:91). Utredningen ska redovisa sitt arbete senast den 31 oktober 2023. Den redan tidigare tillsatta utredningens uppdrag är att:

• ta ställning till om det ska införas en möjlighet att med hjälp av tvång testa en person för covid-19 och allmänfarliga eller samhällsfarliga sjukdomar för att kunna verkställa ett avlägsnandebeslut,
• ta ställning till om Polismyndigheten och Säkerhetspolisen behöver ytterligare befogenheter i arbetet med verkställighet,
• ta ställning till om preskriptionstiden för avlägsnandebeslut ska förlängas,
• ta ställning till om Migrationsverket ska kunna lagra och söka på biometri i fler fall än i dag,
• lämna nödvändiga författningsförslag.

I Tidöavtalet föreslås att uppdraget för utredningen om att stärka åtgärder för återvändandeverksamheten ska utökas till att även omfatta frågor om ökad inhämtning av personers biometriska uppgifter, att dessa uppgifter i större utsträckning än i dag ska göras sökbara i register och att uppgifterna i högre grad än i dag ska kunna delas mellan olika myndigheter. Asylrättscentrum tolkar förslagen som en avsikt att öka myndigheternas kontroll över de personer som finns i registren för att myndigheternas arbete med att personer som återvänder efter beslut om av- eller utvisning ska bli effektivare. Det vill säga att fler personer ska återvända efter beslut om av- eller utvisning. Asylrättscentrum ser dock en risk att förslagen kan få rakt motsatt effekt. Den ökade kontroll som förslagen innebär skulle kunna leda till att personer med av- eller utvisningsbeslut i större utsträckning än i dag fjärmar sig från myndighetskontakt. Asylrättscentrum ser en risk att det snarare skulle försvåra myndigheternas arbete med återvändande.

Enligt Asylrättscentrum väcker förslagen även frågor om värnandet av den enskildes integritet och hur denna ska vägas mot myndigheternas intresse av kontroll.

Avskaffande av preskription

Asylrättscentrum anser att förslaget om att avskaffa preskriptionstiden kräver en mycket grundlig utredning av vilka konsekvenser det skulle få både för samhället och för enskilda. Förslaget om förlängd eller avskaffad preskriptionstid riskerar att leda till ett system där människor som inte kan återvända eller lämna Sverige inte ges en tillräcklig möjlighet att legalisera sin vistelse. Det finns en risk att antalet människor som hamnar i ett så kallat skuggsamhälle blir fler ­– med stor risk för ökad utsatthet, utnyttjande och ohälsa som följd. En utredning rörande avskaffande, alternativt förlängande, av preskriptionstiden behöver noggrant se över det nuvarande systemet med verkställighetshinder. Bland annat behöver det undersökas om detta system uppfyller tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för att Sverige ska leva upp till EU-rätten och de internationella konventionsåtaganden Sverige har åtagit sig att följa.

Enligt nu gällande regler preskriberas ett beslut om avvisning eller utvisning normalt fyra år efter att beslutet vann laga kraft (12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen). Därefter kan man söka uppehållstillstånd på nytt. Uppehållstillstånd får då beviljas förutsatt att preskription inträtt utan att det beror på den enskilda personens agerande. Om uppehållstillstånd inte beviljas som en följd av preskription ska samtliga grunder för uppehållstillstånd bedömas på nytt (jfr MIG 2007:46).

Reglerna om preskription infördes för att skydda asylsökande från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte kunnat verkställas (prop.1975/76:18, s.121). Ett par år efter att reglerna införts framhölls att om verkställigheten har omöjliggjorts genom att personen själv har hållit sig gömd bör det inte vara uteslutet att på nytt ta upp frågan om avlägsnande ur landet och meddela ett nytt utvisningsbeslut efter det att preskription inträffat och en ny ansökan om uppehållstillstånd lämnats in (prop. 1979/80:96, s.109). Preskriptionstiden förlängdes senare till fyra år med motiveringen att det hade blivit allt vanligare att personer höll sig undan verkställighet genom att leva gömda under långa tider (prop.1988/89:86, s.204). I förarbetena till 2005 års utlänningslag (prop. 2004/05:170) berördes inte frågan om preskription specifikt. Bestämmelsen överfördes från den tidigare lagstiftningen med den skillnaden att preskription inträder oavsett om beslutet har verkställts eller inte.

Preskription av avlägsnandebeslut innebär både en ökad kontroll för staten avseende vilka som befinner sig i landet och en möjlighet att säkerställa att Sverige inte bryter mot EU-rätt och andra internationella åtaganden. För de enskilda innebär det också, som lagstiftaren har framhållit, ett skydd från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte kunnat verkställas.

Om en person söker uppehållstillstånd efter att ett utvisningsbeslut preskriberats är den första fråga som prövas om preskription inträtt utan den enskildes förskyllan, dvs. det krävs att verkställighet inte har kunnat ske trots att den enskilde fullgjort sin skyldighet att medverka till verkställigheten (MIG 2009:13).

I många fall preskriberas utvisningsbeslut därför att personer helt enkelt inte kan återvända, eftersom de länder de är utvisade till inte tar emot dem – oavsett vad personen än gör för att försöka följa utvisningsbeslutet. Det kan exempelvis röra sig om krav på dokumentation som personerna inte kan presentera. Det kan också handla om att personer utvisas till ett så kallat första asylland eller ett säkert tredjeland som inte går med på att ta emot dem. Det finns framför allt ett stort antal statslösa personer som saknar medborgarskap. Deras asylskäl har vanligtvis prövats mot det land där de senast har bott och bedömts ha haft sin hemvist. På grund av olika, mycket högt ställda, krav som dessa tidigare vistelseländer uppställer (som personerna inte kan uppfylla) tillåts de inte att återvända. Verkställighetshindret beror därmed i dessa fall på de anvisade ländernas inställning och inte på de enskildas agerande eller brist på agerande. Dessa personer hamnar i en rättslig limbosituation, eftersom de inte beviljas uppehållstillstånd men inte heller kan lämna Sverige.

Ett avskaffande av preskriptionstiden skulle kunna innebära att man i princip fråntar denna grupp en möjlighet att legalisera sin vistelse. Förslaget skulle riskera att få svåra humanitära konsekvenser för en redan mycket utsatt grupp, och framför allt kommer det att få stora konsekvenser för barn. Detsamma gäller även om preskriptionstiden ”enbart” förlängs.

I MIG 2019:4 slog Migrationsöverdomstolen fast att uppehållstillstånd p.g.a. risken att hemlandet inte kommer att ta emot en person (så kallat praktiskt verkställighetshinder) endast i undantagsfall kan beviljas redan före det att ett första beslut om utvisning har preskriberats. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas i en sådan situation krävs att det redan vid prövningen bedöms vara mycket sannolikt att utlänningen inte kommer att kunna verkställas innan preskription inträder. Det måste då finnas utredning som visar dels att ett praktiskt verkställighetshinder föreligger, dels hur långvarigt detta kan bli. Om sådan utredning finns kan uppehållstillstånd beviljas på grunden ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen). För vuxna krävs det synnerligen ömmande omständigheter och för barn räcker det i dagsläget att omständigheterna är särskilt ömmande (i Tidöavtalet föreslås dock att det ska krävas synnerligen ömmande omständigheter även för barn. Vår kommentar till detta förslag finns under punkten ”Asyllagstiftningen ska anpassas efter den rättsliga miniminivån enligt EU-rätten”).

Vid bedömningen om det föreligger ömmande omständigheter i detta avseende ska myndigheterna beakta den osäkerhet som det medför att vistas i Sverige med verkställbart utvisningsbeslut. Det ges större tyngd när det rör barn än när det gäller en vuxen. Detta gäller enligt Migrationsöverdomstolen i synnerhet om det redan innan ett beslut om utvisning har fattats framstår som mycket sannolikt att barnet, om preskription sker, kommer ges rätt att vistas i Sverige. Ytterligare en omständighet som ska vägas in är om barnet, under de fyra åren före utvisningsbeslutet i så fall preskriberas, kommer att tillbringa en stor del av sin uppväxt här under en tid då man som barn utvecklas mycket och börjar skapa sig en egen identitet.

En utredning som utredde frågan om praktiska verkställighetshinder, Uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och preskription (SOU 2017:84), kom till slutsatsen att det inte var möjligt att identifiera något konventionsåtagande som uttryckligen reglerar frågor om praktiskt verkställighetshinder (s. 256). Dock kan etablerande av privatliv eller ohälsa innebära att en utvisning skulle strida mot Europakonventionen. Utredningen tar även upp att när det rör barn så kan det även handla om en konflikt med barnkonventionen.  Europadomstolen har i ett avgörande från den 12 maj 2020, i målet Sudita Keita mot Ungern (nr 42321/15) ansett det vara en kränkning av rätten till privatliv (artikel 8 i Europakonventionen) att en statslös person hade vistats i Ungern i 15 år utan att, utöver en kortare period, kunna legalisera sin vistelse, vilket hade inneburit att han bland annat hade begränsad tillgång till sjukvård och ingen tillgång till arbetsmarknaden.

Barns bästa och barnkonventionen

Samtliga medlemsstater i Europarådet och EU har undertecknat barnkonventionen. Barnkonventionen har därför betydelse för Europadomstolen vid tolkning av Europakonventionen och dess protokoll, liksom för EU-domstolen vid tolkning och tillämpning av EU-rätten. Barnkonventionen, som numera är svensk lag, uppställer krav på att barns bästa beaktas inför alla beslut och åtgärder som rör barn. All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionen. När ny lag stiftas eller förändringar föreslås måste man utreda och beakta vad det får för konsekvenser för barn.

Portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen, som har sin grund i artikel 3 i barnkonventionen, och stadgar att i fall som rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Begreppet barnets bästa syftar till att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i barnkonventionen (jfr MIG 2018:20). De rättigheter som framgår i barnkonventionen är lika mycket värda och odelbara och uppställer inte endast ett krav på att barns bästa beaktas utan även att barn har rätt till trygghet, liv, hälsa, rehabilitering och psykosocial utveckling. Principen om barnets bästa ska tolkas i förhållande till andra rättigheter i barnkonventionen. Något som är värt att framhålla är att rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn – oavsett barnets status (jfr artikel 2 i barnkonventionen). Det vill säga alla barn som befinner sig i Sverige har rätt att få sina rättigheter tillgodosedda.

Såväl förarbeten som praxis från Migrationsöverdomstolen (se t.ex. MIG 2020:24) klargör att barn är självständiga rättighetsbärare, det vill säga de har egna rättigheter och rätt att få sina asylskäl individuellt bedömda och inte bara som en del i en familj. Migrationsöverdomstolen har i detta avgörande mycket tydligt fastslagit att barn inte kan påverka och därmed inte heller hållas ansvariga för föräldrarnas beslut att inte lämna Sverige efter ett utvisningsbeslut. Att barns bästa ska beaktas följer även av EU-rätt.

I en dom från EU-domstolen (mål nr C-441/19) påpekade EU-domstolen vikten av att medlemsstater inte fattar beslut som inte går att verkställa. EU-domstolen framhöll att när sådana beslut fattas så riskerar barn att försättas i en mycket osäker situation vad gäller deras rättsliga ställning och framtid, bland annat i fråga om sin skolgång, sina band till en värdfamilj eller möjligheten att stanna kvar i den berörda medlemsstaten. En sådan situation skulle strida mot kravet på att skydda barnets bästa. Domen från EU-domstolen handlade om situationen att en medlemsstat fattat ett beslut om återvändande för ett ensamkommande barn utan att först ha försäkrat sig om att det finns ett lämpligt mottagande för det barnet i mottagarlandet. Vi menar att bedömningen kopplat till barnets bästa bör gå att applicera även på andra situationer där utvisningsbeslut fattas som kan inte verkställas, men där barn ändå inte beviljas uppehållstillstånd. Exempelvis i en situation där en barnfamilj inte kan återvända på grund av praktiska verkställighetshinder.

Verkställighetshinder

Under de fyra år en person har ett verkställbart utvisningsbeslut finns möjlighet att få prövat om det finns hinder mot att ett avlägsnandebeslut verkställs (12 kap.18–19 §§ utlänningslagen), så kallade verkställighetshinder. För att en utvisning ska stoppas på grund av verkställighetshinder krävs det nya omständigheter som inte har varit föremål för bedömning tidigare. Migrationsverket kan ex officio, alltså utan att det behöver initieras av den enskilde, bevilja uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder, men det är något som enligt oss i praktiken inte görs i tillräcklig utsträckning. Den enskilde själv kan också anföra att det finns verkställighetshinder. Det är dock långt ifrån alla som är medvetna om detta och hur en sådan anmälan går till. Dessutom ställs inte sällan för höga krav för att en ny prövning av en sökandes skyddsbehov ska beviljas. Detta får till följd att personer som har rätt till uppehållstillstånd och som Sverige inte får utvisa ändå lever kvar i papperslöshet och riskerar utvisning.

Enligt Migrationsverket beviljades 1 368 personer uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder under 2022 (varav 506 beviljades med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen och 862 beviljades efter att en ny prövning hade beviljats med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen). Utöver detta har ytterligare personer beviljats tillstånd av migrationsdomstolarna vid överklaganden av Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd i nya prövningar. Att människor beviljas uppehållstillstånd efter ansökningar om verkställighetshinder visar att påståendet att ett nej alltid ska vara ett nej i praktiken inte går att upprätthålla. Omständigheter ändras vilket gör att även beslut kan behöva ändras för att de ska respektera internationella konventioner och EU-rätt.

När det handlar om personer som inte återvänder efter en avslutad asylprocess och vars utvisningsbeslut preskriberas måste man beakta att det i många fall handlar om personer som har – eller upplever att de har – ett skyddsbehov men inte har lyckats nå upp till beviskravet på att göra detta sannolikt. Om de i ett senare skede får fram ny bevisning som kunde ha lett till att de hade beviljats asyl när deras asylansökningar prövades, är det i nuläget mycket svårt att få det tillräckligt bedömt inom ramen för prövningen av verkställighetshinder eftersom ny bevisning ofta inte anses vara en ny omständighet. Detta kan således leda till att personer som har rätt till asyl inte får det. I förlängningen finns en risk att Sverige utvisar personer som inte får utvisas. Vid en prövning efter preskription finns det i dag bättre möjligheter att få ny bevisning beaktad än vid en anmälan om verkställighetshinder.

Situationer i människors hemländer kan vidare förändras mycket snabbt, och krig kan bryta ut. Det kan också ske andra förändringar relaterat till individen som innebär ett förstärkt skyddsbehov. Nuvarande reglering rörande verkställighetshinder ger en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd eller till bevilja en begränsad prövning av nya omständigheter som gör att det kan antas finnas ett skyddsbehov. Det ger dock inte en möjlighet till en så omfattande prövning som möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd på nytt ger, där samtliga asylskäl och andra grunder för uppehållstillstånd kan beaktas.

Det råder enligt vår mening tveksamheter om Sveriges hantering av verkställighetshinder idag uppfyller de krav som följer av EU-rätten, bland annat vid en jämförelse med artikel 40 i det omarbetade asylprocedurdirektivet avseende hanteringen av en efterföljande ansökan. Ett problem med verkställighetshinder är att enbart beslut som rör frågan om ny prövning på grund av skyddsskäl (12 kap. 19 § utlänningslagen) går att överklaga. Andra typer av verkställighetshinder, till exempel där en utvisning skulle kunna utgöra en kränkning av en persons rätt till privatliv eller att ett utvisningsbeslut avseende ett barn inte får verkställas då det saknas ett ordnat mottagande går inte att överklaga. (12 kap. 18 § utlänningslagen). Asylrättscentrum anser att förbudet att överklaga beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen i vissa fall inte är förenligt med EU:s rättighetsstadga. Av artikel 47 i EU:s rättighetsstadga framgår att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Rätten till just domstolsprövning gör rättigheterna kopplade till ett effektivt rättsmedel mer omfattande i EU:s rättighetsstadga än enligt exempelvis Europakonventionen. Som exempel på situationer som prövas inom ramen för 12 kap. 18 § utlänningslagen som kan hamna inom EU-rättens tillämpningsområde kan nämnas nya familjeanknytningar och stark anknytning till Sverige. Rätten till familje- och privatliv skyddas av artikel 7 i EU:s rättighetsstadga.

Om preskription ska avskaffas måste således systemet med verkställighetshinder anpassas för att säkerställa att Sverige inte riskerar att bryta mot internationella åtaganden eller EU-rätt. Bland annat blir det viktigt att se över möjligheten att överklaga beslut om verkställighetshinder fattade enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1) Satsningen ska ske med inriktningen att identifiera, omhänderta och säkerställa att personer som befinner sig i Sverige utan tillstånd får lämna landet samt att genomföras på platser och med metoder som ger högst resultat, utifrån myndigheternas expertkunskap och erfarenhet.

2) En breddad översyn ska göras av regelverket kring inre utlänningskontroller för ett mer effektivt arbete för att upptäcka personer som uppehåller sig illegalt i Sverige. Inom ramen för översynen ska man bland annat:

• Kartlägga och analysera regler som hindrar ett mer effektivt arbete mot irreguljär migration och personer utan rätt att visats i Sverige som går under jorden i väntan på utvisning eller annars befinner sig i landet utan myndigheters kännedom samt ta fram författningsändringar för att effektivisera arbetet. Utredaren ska bland annat se över grunderna för när inre utlänningskontroller får utföras, för att i högre utsträckning ta hänsyn till omständigheter som erfarenhetsmässigt leder till att fler tillståndslösa personer upptäcks, samtidigt som intresset av objektiva och rättssäkra grunder bejakas.
• Införa en förstärkt möjlighet till att omhänderta och tömma digitala media, kroppsvisitation, undersökning av bagage vid inre utlänningskontroll. Möjlighet att ta DNA-prov vid inre utlänningskontroll bör utredas.
• Lämna förslag till en ordning med informationsutbyte och anmälningsplikt mellan Polisen och myndigheter som kan antas komma i kontakt med personer som befinner sig illegalt i landet. Kommuner och myndigheter ska vara skyldiga att informera Migrationsverket och Polismyndigheten när de kommer i kontakt med personer som vistas i Sverige utan tillstånd. Det innebär att myndigheter som en person kan komma i kontakt med får ett ansvar för att säkerställa personens lagliga rätt att vistas i Sverige. Genom informationsplikten ska möjligheterna att leva i landet utan tillstånd försvåras. Det kan finnas situationer där en anmälan skulle strida mot ömmande värden, till exempel i sjukvården. Undantag från informationsplikten behöver därför utredas närmare.
• Utreda och föreslå författningsändringar om utökade befogenheter för Polismyndigheten vid inre utlänningskontroll att till exempel omhänderta personer som inte kan göra sin identitet och tillståndsenliga vistelse i Sverige sannolik i avvaktan på fullständig utredning.
• Vidta åtgärder för att integrera och prioritera arbetet med inre utlänningskontroller i polisens löpande verksamhet.

Uppdrag till Polismyndigheten beslutas i regleringsbrev för år 2023 med ett kvantifierbart mål. En utredning om ytterligare åtgärder ska tillsättas våren 2023 i den mån det inte är tillräckligt med eventuellt tilläggsdirektiv till utredningen om åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten (Ju 2022:12).

Asylrättscentrums analys

Det är i dagsläget oklart hur den föreslagna satsningen kommer att utformas. På Asylrättscentrum möter vi ofta personer som befinner sig i Sverige utan tillstånd. Det är en grupp som ofta är utsatt och har det svårt. Det är därför av vikt att satsningar på återvändande utförs med hänsyn till den utsatthet som gruppen befinner sig i samt med ett barnperspektiv.

Flera av förslagen kopplade till inre utlänningskontroller riskerar att vara integritetskränkande. Det finns även en risk att åtgärderna kommer att bidra till stigmatisering, ökad segregation samt ökad rasprofilering.

Införandet av en anmälningsplikt mellan Polisen och andra myndigheter riskerar att påverka personers tillgång till mänskliga rättigheter så som vård och skola. Även om en anmälningsplikt i sig inte omöjliggör att en person söker vård eller att barn går i skola så ser vi att det är svårt att få ut rätt information till personer som befinner sig i Sverige utan uppehållstillstånd. Inte minst då denna grupps tilltro till information från myndigheter ofta är låg. Även om det införs undantag som gör att exempelvis skola och vård undantas från anmälningsplikten så finns en risk att många barnfamiljer inte nås av informationen med konsekvensen att många riskerar att inte våga söka den vård de har rätt till och att många barn riskerar att inte få gå i skolan. Asylrättscentrum vill här särskilt lyfta fram vikten av ett barnperspektiv och att se till att eventuella lagändringar inte riskerar att bryta mot barnkonventionen.

Slutligen kan även nämnas att det från flera yrkesgruppers håll lyfts fram att förslaget riskerar att försvåra möjligheten att utöva deras arbete. Bland annat vård- och skolpersonal har uttryckt att deras yrkesutövning förutsätter att det finns ett förtroende mellan vårdpersonalen och den sjuke samt mellan eleven och läraren.[1]

[1] ”Vi kommer att vägra ange våra patienter” publicerad i Aftonbladet 2022-12-21, och ”Kritiken: Tidöavtalet kan tvinga lärare att ange elever” publicerad i Skolvärlden 2022-10-26.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1) Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket och Kriminalvården ska ges ett förstärkt uppdrag att samverka när det gäller återvändandeverksamheten, och resurser för detta ändamål om så behövs.

2) Ett arbete ska genomföras för att prioritera och stärka återvändandeverksamheten i övrigt, bl.a. genom att se över myndigheternas ansvarsfördelning. Antalet förvarsplatser ska öka och kompletteras med alternativ om elektronisk eller annan övervakning av personer som väntar på verkställighet. Säkerheten på Migrationsverkets förvar ska öka, bl.a. genom stärkta möjligheter att visitera intagna, kontrollera besök och genomsöka bostadsutrymmen.

Kompletterande åtgärder för personer som fått avslag men inte tagits i förvar bör i övrigt innefatta införandet av en boendeskyldighet som innebär restriktioner för den enskilde från att röra sig fritt. Den enskilde kan bl.a. behöva anmäla sig flera gånger om dagen eller infinna sig på boendet mellan vissa klockslag.

Asylrättscentrums analys

Förslaget om ett förstärkt uppdrag att samverka är vagt formulerat vilket gör det svårt att överblicka vad ett förstärkt uppdrag att samarbeta skulle innebära i praktiken.

Vad gäller övriga förslag under denna punkt konstaterar Asylrättscentrum att flera av förslagen kommer att innebära ett behov av lagändringar. Detta då åtgärderna innebär restriktioner av personers rörelsefrihet och rätt till privatliv. Det nuvarande förslaget tar inte upp hur dessa lagändringar ska se ut rent konkret och de är därför svåra att närmare kommentera. Asylrättscentrum vill dock understryka att det rör sig om allvarliga inskränkningar i personers rörelsefrihet och rätt till privatliv. En tvångsåtgärd måste stå i proportionalitet till personens rätt till rörelsefrihet och privatliv och får inte vara i strid med Sveriges internationella åtaganden.

Asylrättscentrum ser risker med en lagstiftningsändring som inskränker personers rörelsefrihet och rätt till privatliv. Vi vill poängtera att det i huvudsak inte rör sig om personer som är kriminella utan personer som har flytt från sina hemländer för att söka skydd i Sverige, och därmed är en mycket utsatt grupp. Åtgärder som föreslås, och proportionalitetsbedömningen som görs, bör ta hänsyn till detta. Det finns risk att eventuella lagändringar kommer att påverka barns rättigheter och det är därmed viktigt att utreda att de tar hänsyn till barnens bästa.

Asylrättscentrum vill slutligen också lyfta att vi ser att många i dagsläget är förvarstagna utan att det leder till verkställighet av utvisningsbeslutet. Att myndigheterna arbetar aktivt med verkställigheten är en del av bedömningen av om det finns grund för förvar. Ändras inget i möjligheterna till verkställighet av utvisningsbeslut finns det risk för att ökade tvångsmedel inte ökar mängden verkställda beslut om utvisning utan enbart ökar mängden personer som är förvarstagna eller på annat sätt har sin rörelsefrihet och rätt till privatliv inskränkt.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Sveriges lagstiftning för asylmottagande och anknytande regelverk och villkor ska anpassas för att inte vara mer generöst än vad som är en skyldighet för en medlemsstat enligt EU-rätten.

1) Regeringen ska snarast efter regeringstillträdet besluta om en proposition till riksdagen som motsvarar utskottsinitiativet i socialförsäkringsutskottet av den 3 maj 2021, för att begränsa den humanitära skyddsgrunden.

2) En utredning ska genom en genomlysning av svensk rätt i förhållande till EU-rätten ta fram förslag till författningsändringar och andra åtgärder som syftar till att så långt det är rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter.

I arbetet ska ingå att skärpa regler om bevisbörda och beviskrav enligt vad som är möjligt enligt EU-rätten. Det ska vara den sökandes skyldighet att styrka sin ansökan och identitet och rättsliga möjligheter att betrakta ansökningar som ogrundade ska fullt ut genomföras, med de rättsföljder som i restriktiv riktning är möjliga att genomföra enligt EU-rätten. Grunderna för att bevilja uppehållstillstånd ska inte vara fler eller mer generösa än vad som följer av EU-rätten.

Den enskildes rättigheter under asylprocessen inte ska vara mer långtgående än vad EU-rätten fordrar, innebärande att t.ex. rätten till tolk, offentligt bekostat rättsligt biträde, bistånd eller ombud ska ses över. Processuella åtgärder som är möjliga för att påskynda gräns- och transitförfaranden ska genomföras om svensk rätt är mer förmånlig för den sökande än vad som följer av EU-rätten. Även materiella mottagningsvillkor ska villkoras eller begränsas i den mån det är möjligt enligt EU-rätten utan att entydigt försvåra möjligheten till integration.

Rätten till familjeåterförening eller villkoren för anhöriga till den med uppehållstillstånd i Sverige på asylrelaterade grunder ska inte vara mer långtgående än vad som är föreskrivet som miniminivå för olika anknytningskategorier.

Anhöriginvandring till den som har uppehållstillstånd i Sverige ska inte tillåtas till en vidare krets eller med mer generösa villkor än vad som följer av EU-rätten.

Asylrelaterade uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade och institutet PUT ska utmönstras till förmån för ett nytt system som utgår från berörd invandrares skyddsstatus.

En utredning ska se över under vilka förutsättningar befintliga permanenta uppehållstillstånd ska kunna omvandlas, till exempel genom att med en tidsfrist ge berörda uppehållstillståndsinnehavare realistiska möjligheter att erhålla medborgarskap. Sådana förändringar ska ske inom ramen för grundläggande juridiska rättssäkerhetsprinciper.

Utredningen ska i detta syfte och utifrån vad som i övrigt följer av intresset av en restriktiv asyllagstiftning särskilt analysera i vilken utsträckning möjligheter finns att skärpa regelverk och villkor enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och det omarbetade asylprocedurdirektivet samt andra relevanta EU-direktiv som genomförts i Sverige. I dessa delar ska författningsförslag tas fram. Utredningen ska också föreslå vilka åtgärder i övrigt som är rättsligt möjliga att genomföra i syfte att anpassa Sveriges asyllagstiftning och mottagande till en miniminivå.

Utredningen ska tillsättas våren 2023 och lämna delbetänkanden i lämplig ordning. Förslag om utmönstrande av permanenta uppehållstillstånd ska genomföras senast våren 2024. Övriga förslag för att anpassa svensk asyllagstiftning till en rättslig miniminivå enligt EU-rätten ska genomföras genom proposition till riksdagen senast våren 2026.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum anser att det är beklagligt att det anges att den utredning som ska genomlysa svensk rätt i förhållande till EU-rätten ska ta fram förslag “som syftar till att så långt det är rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter”. Det är en anmärkningsvärd och oroväckande ambition att så långt det är möjligt begränsa rättigheterna för en av de mest utsatta grupperna i samhället.

Det är i dagsläget svårt att säkert veta vad som kommer att bli EU:s nya miniminivå på asylområdet. Detta beror på att det pågår ett intensivt arbete inom EU för att reformera det nuvarande gemensamma regelverket på EU-nivå.

Det EU-gemensamma regelverket gällande migration och asyl reglerar idag bland annat vem som har rätt till skydd (skyddsgrundsdirektivet), vilket EU-land som ansvarar för att pröva en asylansökan (Dublinförordningen), hur mottagningsförhållandena ska se ut (mottagandedirektivet) och hur asylprocessen ska gå till, exempelvis gällande utredningar och överklagandeprocesser (asylprocedurdirektivet). Rättsakterna har för idag huvudsakligen form av direktiv som anger gemensamma miniminormer för hur medlemsstaterna ska utforma sin asylpolitik; medlemsstaterna kan därför ha nationella regler som är förmånligare för den enskilda, men inte det omvända.

Reformen av det gemensamma regelverket som pågår i EU handlar bland annat om att flera av rättsakterna istället ska få form av förordning vilket innebär att de blir direkt bindande för medlemsstaterna och att det inte längre är möjligt att ha mer förmånliga nationella regler. Vad medlemsstaterna kommer överens om får därmed stor betydelse för genomförandet av flera förslag i Tidöavtalet, inte minst för denna förslagspunkt.

Det är dock inte endast EU-rätten som sätter gränser för Sveriges lagstiftningsutrymme. Sverige är också bundet av andra internationella konventioner och överenskommelser; på asylområdet kanske främst flyktingkonventionen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som sedan år 1995 är svensk lag.

Asylrättscentrum vill i detta sammanhang lyfta fram att ju stramare reglerna utformas, desto större risk finns för att Sverige agerar i strid med sina konventionsåtaganden. För att systemet ska fungera och säkerställa att det inte fattas beslut som bryter mot konventionsåtaganden – och för att motverka uppenbart orimliga beslut – måste det finnas en viss marginal. Detta är särskilt fallet när de rättigheter som aktualiseras är absoluta, som förbudet mot tortyr.

Att rätten till offentligt biträde ska ses över är något som kan få allvarliga negativa konsekvenser för rättssäkerheten. Om asylsökande inte längre skulle ha rätt till offentligt biträde i första instans ökar risken för att en persons skyddsskäl inte kommer fram eller missas. Det skulle också innebära att det skulle krävas utökade utredningsinsatser av Migrationsverket. I Sverige har vi också en låg ändringsfrekvens i migrationsdomstolarna, ca 6% av de överklagade besluten i asylärenden ändrades under år 2022. Enligt uppgift från ECRE ligger det europeiska genomsnittet på ca 30%. Att vi i Sverige använder oss av offentligt biträde i första instans är sannolikt en bidragande orsak till detta. Om den rätten skulle tas bort riskerar det att förskjuta tyngdpunkten i prövningen till domstolarna. Fler ärenden kommer att överklagas och fler ärenden kommer att ändras. Detta innebär att asylprocesserna tar längre tid och medför ökade kostnader.

När det gäller förslaget att utmönstra permanenta uppehållstillstånd avser detta att gälla vad samarbetspartierna benämner som “asylrelaterade” uppehållstillstånd. Med detta avses antagligen uppehållstillstånd för personer som har fått asyl och personer som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som har fått asyl. Det är oklart om det även avser uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter, vilket ibland omnämns som humanitära skäl.

Generellt sett kan konstateras att fler tillfälliga uppehållstillstånd innebär ökade kostnader i form av ökat antal prövningar. Skyddsbehov kvarstår också tyvärr under lång tid, så vitsen med att personer ständigt ska behöva genomgå nya processer framstår som högst tveksam. År 2022 beviljades 94% av de förlängningsansökningar i asylärenden som prövades i sak hos Migrationsverket och sannolikt ytterligare en del vid överklagande. När personer har befunnit sig i Sverige under en längre tid uppstår också andra grunder för att få tillstånd som exempelvis arbete, familjeskäl, ställning som varaktigt bosatt eller rätt till privatliv. Det framstår därför som ett onödigt, kostsamt och resurskrävande system med ökad byråkrati.

Det är också en stor skillnad mellan att inte längre bevilja nya permanenta uppehållstillstånd och att omvandla befintliga permanenta uppehållstillstånd. När det gäller redan beviljade permanenta uppehållstillstånd bör det framhållas att inom förvaltningsrätten gäller som utgångspunkt att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för en enskild, inte senare får ändras av myndigheten till den enskildes nackdel. Tanken är att enskilda ska kunna inrätta sig efter olika beslut och känna trygghet i att de inte plötsligt ändras. Den enskilde bör alltså kunna förvänta sig att myndigheten inte tar tillbaka vad den har beviljat genom ett beslut. Det finns dock vissa undantag från den här huvudregeln. I den allmänna förvaltningsrätten har detta reglerats i 37 § andra stycket förvaltningslagen, av vilken följer att en myndighet får ändra ett gynnande beslut till den enskildes nackdel bara i de allmängiltiga undantagsfallen, dvs. om det finns ett förbehåll om ändring, om det föreligger tvingande säkerhetsskäl eller om den enskilde har vilselett myndigheten.

För uppehållstillstånd finns det i utlänningslagen flera sådana uttryckliga förbehåll om ändring, när gynnande beslut alltså får ändras till den enskildes nackdel. Till exempel får uppehållstillstånd återkallas för en någon som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet (7 kap. 1 § utlänningslagen). Ett annat exempel är att permanenta uppehållstillstånd ska återkallas för någon som inte längre är bosatt i Sverige (7 kap. 7 § utlänningslagen). Enligt Asylrättscentrum framstår det som mycket rättsosäkert och svårförenligt med utgångspunkten att en enskild ska kunna lita på att gynnande beslut gäller, om det i efterhand skulle införas nya grunder för att återkalla ett tidigare beviljat tillstånd. Det bör i sådana fall inte kunna anses vara fråga om något “förbehåll”.

I det här sammanhanget nämns i Tidöavtalet att en utredning ska se över under vilka förutsättningar befintliga permanenta uppehållstillstånd ska kunna omvandlas, till exempel genom att med en tidsfrist ge berörda uppehållstillståndsinnehavare realistiska möjligheter att erhålla medborgarskap. Ett medborgarskap kan för många vara ett alternativ som ersätter behovet av ett permanent uppehållstillstånd. Ökade krav för att erhålla svenskt medborgarskap kan dock försvåra detta, och den stora – och i nuläget högst oklara – frågan är dock vad som ska gälla för personer som inte erhåller svenskt medborgarskap inom den tänkte tidsfristen.

Det kan också vara värt att ha i beaktande att personer som har fått asyl i Sverige kan ha en vilja att återvända så snart skyddsbehovet inte kvarstår, och att ett sådant återvändande kan försvåras eller omöjliggöras om personen inte längre har kvar sitt ursprungliga medborgarskap till följd av att den har blivit svensk medborgare om hemlandet inte accepterar dubbla medborgarskap.

Regeringen vill begränsa den humanitära skyddsgrunden i enlighet utskottsinitiativet i socialförsäkringsutskottet av den 3 maj 2021.[1] Till att börja med kan konstateras att det sedan 1980 funnits en möjlighet för utländska medborgare som befinner sig i Sverige att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen återfinns idag i 5 kap. 6 § utlänningslagen. En bestämmelse som på detta vis fångar upp olika ömmande situationer behövs för att Sverige ska leva upp till internationella konventionsåtaganden.

Förslaget innebär inte att helt ta bort grunden humanitära skäl. Däremot innebär förslaget att det ska krävas att det finns synnerligen ömmande omständigheter att personen bör tillåtas stanna i för att uppehållstillstånd ska beviljas. Kravet ska vara synnerligen ömmande omständigheter för både vuxna och barn, men det ska framgå att barn får beviljas uppehållstillstånd även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Förslaget är en återgång till hur bestämmelsen om humanitära skäl var formulerad mellan år 2005 och 2014. Den ändrades då så att “endast” särskilt ömmande omständigheter skulle krävas för barn (prop. 2013/14:216). Syftet med lagändringen var att underlätta bedömningarna samt att förtydliga barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Dessutom skulle ändringen möjliggöra att fler barn skulle kunna omfattas av bestämmelsen. Behovet av en sådan justering uppgavs i förarbetena bero på “att det har förekommit fall där barn med särskilt ömmande omständigheter i svåra situationer har fallit utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. En justering av de nuvarande bestämmelserna behövs således för att ytterligare lyfta fram barnrättsperspektivet och betona att en annan bedömning ska göras när det gäller barn. Därmed möjliggörs att barn som bedöms ha tungt vägande skäl och som skulle kunna riskera att hamna utanför bestämmelsens tillämpningsområde framdeles kan beviljas uppehållstillstånd” (prop. 2013/14:216, s. 16).

Att återgå till tidigare lagformulering innebär att vissa barn nu åter riskerar att falla utanför tillämpningsområdet. Det är Asylrättscentrums uppfattning att förändringen år 2014 hade en reell effekt och underlättade för rättstillämparen att på ett enhetligt och välfungerande sätt tillämpa ett barnperspektiv i ärenden med exempelvis svårt sjuka barn.

Det kan konstateras att 5 kap. 6 § utlänningslagen framför allt har fungerat som en ventil för barn i särskilt utsatta situationer. Bestämmelsen har använts restriktivt och andelen som beviljats uppehållstillstånd på denna grund har varit låg. Även om det är en liten grupp som beviljas uppehållstillstånd enligt bestämmelsen fyller den ett viktigt syfte ur ett barnrättsperspektiv. Asylrättscentrum beklagar att regeringen och samarbetspartiet Sverigedemokraterna nu vill ta bort de förbättringar som gjordes av bestämmelsen år 2014 i syfte att säkerställa barns rättigheter.

Asylrättscentrum anser att otydliga skrivningar som “samma allvar och tyngd” bör undvikas då det kan vara svårt att tillämpa och därmed riskerar att leda till en mindre enhetlig rättstillämpning. Vi anser att ”särskilt” respektive ”synnerligen” är mer inarbetade juridiska begrepp som sannolikt är lättare att använda när det gäller den tröskel som krävs för barn respektive vuxna.

Det bör även noteras att förslaget i Tidöavtalet inte bara innebär att det riskerar att bli svårare för barn att få uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förslaget innebär även att den grund för uppehållstillstånd för vuxna som “vistats i Sverige med uppehållstillstånd och under den tid fått en särskild anknytning till Sverige” tas bort. Denna grund infördes så sent som år 2021 och motiverades med att systemet som nu gäller i Sverige där tidsbegränsade uppehållstillstånd är huvudregel innebär att det kan uppstå situationer när personer som vistas i Sverige under en längre tid inte kan beviljas ett nytt tillstånd eftersom grunden för tillståndet inte längre är uppfyllt vid förlängningstillfället (Kompletterande promemoria till betänkandet En långsiktig hållbar migrationspolitik, SOU 2020:54, s. 16-17).

När det gäller förslagen i denna punkt om att begränsa möjligheterna till anhöriginvandring hänvisar vi till vår kommentar till förslaget om skärpta villkor för anhöriginvandring.

[1] Socialförsäkringsutskottets betänkande 2020/21:SfU28 – Ändrade regler i utlänningslagen, s. 34.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

• Sverige ska under kommande mandatperioden ta emot 900 kvotflyktingar per år.
• Sverige ska, likt flera andra länder, ställa krav till FN-organet UNHCR i vilket underlag kvotflyktingarna ska väljas från. Urvalet ska utgå från kriterier som ger en välgrundad prognos för god integration i det svenska samhället och i förhållande till svenska värderingar. Inom den ramen ska kvinnor och flickor samt utsatta grupper som HBTQ-personer prioriteras.
• Det ska utredas och föreslås författningsändringar varigenom Sveriges mottagande av vidarebosatta bestäms dels genom att kommunerna ingår avtal med Migrationsverket om att ta emot ett visst antal kvotflyktingar utifrån respektive kommuns integrationskapacitet, dels genom att regeringen fastställer Sveriges totala mottagande efter samråd med kommunerna.
• Det är viktigt att det blir en fördelning av mottagande bland Sveriges kommuner och det hänsynstagande som enligt bosättningslagen ska tas till en kommuns sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen får genomslag.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att detta förslag redan är genomfört. Vi anser att det är djupt beklagligt att den nya regeringen valt att begränsa antalet kvotflyktingar så drastiskt. Vi befarar att detta innebär att fler personer, inkluderandes de som tillhör särskilt utsatta grupper, kommer att tvingas ut på farliga resor. Det är vidare oroväckande att regeringen i Tidöavtalet aviserar att man avser att ställa krav till UNHCR avseende vilket underlag kvotflyktingarna ska väljas från. Även om det formuleras att utsatta personer som kvinnor, flickor och hbtq-personer ska prioriteras är det oroväckande att det är möjlighet till integration och anpassning till svenska värderingar som sätts i fokus snarare än individers behov av skydd och vidarebosättning.

Majoriteten av flyktingar i världen flyr till länder i närområdet vilket innebär att låg- och medelinkomstländer tar det största ansvaret för människor på flykt. Kvotflyktingsystemet bidrar till en mer rättvis ansvarsfördelning mellan länder och är därutöver en viktig solidaritetshandling. Att ta emot kvotflyktingar är ett frivilligt åtagande av den svenska staten och Sverige har tagit emot kvotflyktingar sedan år 1950.

Varje år ger regering och riksdag Migrationsverket resurser för att kunna överföra ett visst antal kvotflyktingar till Sverige. Under många år tog Sverige emot 1 900 kvotflyktingar per år.  I oktober 2016 beslutades att Sverige skulle öka mottagandet av kvotflyktingar till 5 000 personer per år, vilket har skett sedan år 2018. Motiveringen till Sveriges ökade kvotflyktingmottagande var det stigande antalet flyktingar i världen som är i akut behov av skydd. Vidarebosättning är utöver att vara en viktig solidaritetshandling också en säker och laglig väg för flyktingar att få skydd. De personer som tas ut på kvot befinner sig ofta i flyktingläger runt om i världen och tillhör ofta några av de mest utsatta grupperna, såsom kvinnor och barn. Möjligheten att vidarebosättas och därmed få resa lagligt till ett mottagarland motverkar att människor tvingas ut på livsfarliga resor.

Utöver antalet kvotflyktingar som ska tas emot genom rutinerna för vidarebosättning finns det en så kallad akut kvot för akuta, brådskande och prioriterade ärenden. Dessa ärenden presenteras från ett större antal uttagningsländer och även från länder där Sverige inte har någon avsatt kvot, men där enstaka ärenden av olika anledningar behöver hanteras skyndsamt. Det kan till exempel handla om personer som riskerar att deporteras, som befinner sig i en särskilt utsatt situation i uttagningslandet eller som lider av allvarliga sjukdomstillstånd.[1] Antalet personer om har tagits emot enligt den akuta kvoten varierar. Det är oklart om den kommer att finnas kvar.

[1] Migrationsverkets verksamhetsrapport ”Vidarebosättning 2021”

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Det ska ske ett utredningsarbete som ska få i uppdrag att se över regelverket för arbetskraftsinvandring i syfte att höja inkomstgränsen. Utgångspunkten ska vara att arbetstillstånd endast ska beviljas om det arbete till vilket arbetskraftsinvandring sker i normalfallet har en lönenivå motsvarande medianlönen. Den exakta nivån blir en fråga för utredningen att ta ställning till.

Utredningen ska – i den utsträckning SOU 2021:88 behöver kompletteras – bl.a. få i uppdrag att utreda och kartlägga problem relaterade till arbetskraftsinvandringen. I detta uppdrag kommer ingå att kartlägga lönenivåer, samt förekomsten av missbruk och missförhållanden kopplade till arbetskraftsinvandring på den svenska arbetsmarknaden. Utredningen ska även särskilt få i uppdrag att lämna följande förslag.

• Författningsändringar varigenom arbetstillstånd endast kan beviljas utlänning som ordnat en heltäckande sjukvårdsförsäkring för den första tillståndstiden.
• Förslag som innebär att regeringen bemyndigas att föreskriva att vissa yrkesgrupper undantas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd, till exempel personliga assistenter. Regeringen ska också kunna föreskriva om lägre lönekrav för enskilda yrkesgrupper
• Lämna förslag om vilka sekretesshinder som kan undanröjas mellan myndigheter för att motverka arbetskraftsexploatering.
• Föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten för asylsökande att kunna erhålla undantag från kravet på arbetstillstånd under tiden de väntar på att asylansökan avgörs.
• För att stärka Sveriges konkurrenskraft som forskningsnation undersöks och vid behov författningsregleras särskilda bestämmelser för doktorander och forskare gällande möjligheten till uppehållstillstånd efter en viss tids sammanhängande anställning.
• Utredningen ska inte lägga förslag som inskränker Migrationsverkets möjlighet enligt gällande rätt att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en arbetskraftsinvandrare på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i frågan om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det.

Inom ramen för arbetet ska också ingå att, i den utsträckning SOU 2021:5 och SOU 2021:88 behöver kompletteras, ta fram förslag till åtgärder för att effektivare upptäcka dold exploatering av arbetskraftsinvandrare, till exempel att arbetstagarens faktiska arbets- och lönevillkor skiljer sig påtagligt negativt från vad som sägs gälla i det skriftliga avtalet, samt i sådana situationer ge arbetstagaren ökat skydd och stärka sanktionsmöjligheterna mot arbetsgivaren.

I vilken form detta utredningsarbete bör ske – en ny fristående utredning eller t.ex. genom tilläggsdirektiv till den nu pågående Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring (Ju 2022:11) – bör bli föremål för närmare överväganden.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum vet att det finns problem med att oseriösa företag lurar, utnyttjar eller exploaterar arbetskraftsinvandrare. Asylrättscentrum är däremot av uppfattningen att ett höjt försörjningskrav inte är rätt väg att gå för att komma till rätta med problemet. En tidigare statlig utredning (SOU 2021:88) kom nämligen fram till att ett inkomstkrav inte är ändamålsenligt för att motverka det missbruk som finns (SOU 2021:88, s. 224–225). Av utredningens kartläggning framgår att det egentligen inte är den redovisade inkomsten som är problemet, utan att vissa arbetskraftsinvandrare tvingas betala tillbaka delar av lönen till arbetsgivaren. Den inkomst arbetstagaren egentligen får är då egentligen betydligt lägre än vad som framgår av anställningsavtalet samt av offentliga uppgifter och handlingar hos Migrationsverket och Skatteverket. Eftersom missbruket inte i första hand består i att de redovisade inkomstnivåerna är för låga saknades det enligt utredningen skäl för att förändra det nuvarande regelverket och den inkomstnivå som tillämpas.

Enligt förslaget ska utgångspunkten vara att arbetstillstånd endast ska beviljas om det arbete till vilket arbetskraftsinvandring sker i normalfallet har en lönenivå motsvarande medianlönen. Medianlön är den lön som ligger exakt i mitten av lönespannet, dvs. om alla löner i Sverige ställs upp på en rad från lägst till högst och man pekar på den lönen som är i mitten så pekar man på medianlönen. I Sverige var medianlönen 33 200 kr år 2021.[1] Att höja inkomstgränsen så att den erbjudna lönen motsvarar medianlönen stänger dörren för människor med relativt sett låga löner och signalerar att arbeten där det råder arbetsbrist alltid är högavlönade. Därtill innebär ett krav på medianlön att arbetskraftsinvandrare från tredjeland kommer att särbehandlas jämfört med övriga arbetstagare på arbetsmarknaden.

Arbetskraftsinvandrare har redan idag rätt till kollektivavtalsenliga löner och därmed rätt till god försörjning. Tidigare regering har också genomfört flera reformer för att öka kontrollerna och säkerställa att regelverket inte missbrukas och att människor inte utnyttjas. Asylrättscentrum anser att det vore klokt att vänta och se vilket genomslag dessa tidigare reformer får i praktiken innan man går vidare med ytterligare åtgärder. Förslaget riskerar också att påverka kompetensförsörjningen negativt. Av dessa skäl anser Asylrättscentrum att regeringens förslag om krav på god försörjning inte bör införas.

Förslaget kan dock ändå bli verklighet inom kort då riksdagen redan beslutat om en lagändring i 6 kap. 2 § utlänningslagen som innebär att arbetskraftsinvandrare genom sin anställning ska uppnå en god försörjning för att kunna beviljas ett arbetstillstånd (se prop. 2021/22:284 s. 5). Lagändringen i 6 kap. 2 § utlänningslagen är formulerad på så vis att den ska träda ikraft den dag som regeringen bestämmer. I förslaget till lagändring föreslås att innebörden av god försörjning ska beslutas av regeringen. Tidigare regler ska fortfarande gälla om ett beslut överklagas och detta beslut meddelades före ikraftträdandet av de nya reglerna.

Vad gäller kravet på heltäckande sjukvårdsförsäkring konstaterar Asylrättscentrum att ett sådant krav nyligen införts för den som vill vistas i Sverige för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna att starta näringsverksamhet. Denna bestämmelse infördes 1 juni 2022 och finns i 5 kap. 9 § utlänningslagen. Om kraven uppfylls kan den ge uppehållstillstånd i 9 månader.

Det kan noteras att personer som får tillstånd genom 5 kap. 9 § utlänningslagen inte nödvändigtvis arbetar i Sverige under sin tillståndstid utan får sitt tillstånd för att söka arbete och undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet. Personer som beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen är istället en grupp som börjar bidra till svenska samhället genom kompetensförsörjning och skatteintäkter direkt vid ankomsten till Sverige. Med tanke på skillnaderna mellan grupperna menar Asylrättscentrum att rimligheten i att uppställa samma krav på heltäckande sjukvårdsförsäkring för båda dessa grupper går att ifrågasätta. Ett sådant krav riskerar att få som konsekvens att färre människor söker sig till Sverige för att arbeta, vilket skulle påverka kompetensförsörjningen negativt.

Vidare är det inte tydligt vad som menas med den ”första tillståndstiden” i förslaget, och hur lång tid det är tänkt att röra sig om. Ett arbetstillstånd som beviljas för första gången gäller vanligtvis under två år. Tillståndet kan vara kortare om anställningen sträcker sig över en kortare tid eller om giltighetstiden för personens ID-handling är kortare än två år. Om det med ”första tillståndstiden” skulle avses giltighetstiden för det första arbetstillståndet kan det alltså röra sig om att den sökande skulle behöva ha heltäckande sjukvårdsförsäkring för upp till två års tid, dvs. så länge som uppehållstillståndet gäller.

Det är inte tydligt vad förslaget om att undanröja sekretesshinder mellan myndigheter för att motverka arbetskraftsexploatering innebär i praktiken. Asylrättscentrum vill betona att sekretesskydd är viktigt för att upprätthålla den personliga integriteten. Om syftet med förslaget är att skydda utländsk arbetskraft så finns det enligt Asylrättscentrum mer framgångsrika sätt för att komma till rätta med arbetskraftsexploatering. Ett sådant skulle kunna vara att utreda en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd till arbetstagare som rapporterar om exploatering. Det skulle eventuellt kunna göras på ett liknande sätt som den reglering som i dag finns för personer som har beviljats uppehållstillstånd för anknytning men där relationen har upphört på grund av att personen har utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid (5 kap. 16 § utlänningslagen).

När det gäller förslaget att föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten för asylsökande att kunna erhålla undantag från kravet på arbetstillstånd under tiden de väntar på att asylansökan avgörs noterar Asylrättscentrum att det redan idag finns möjlighet att begränsa asylsökandes rätt att arbeta (5 kap. 4 § utlänningsförordningen). Om regeringen vill inskränka rätten ytterligare måste artikel 15 i EU:s mottagandedirektiv (2013/33/EU) beaktas. Av artikeln framgår bland annat att medlemsstaterna i vissa fall ska säkerställa att asylsökanden får faktiskt tillträde till arbetsmarknaden.

Förslaget att undersöka och eventuellt införa särskilda bestämmelser för doktorander och forskare gällande möjligheten till uppehållstillstånd efter en viss tids sammanhängande anställning välkomnas av Asylrättscentrum. I sammanhanget kan dock nämnas att det redan i dag finns möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd till någon som i sammanlagt fyra år under de senaste sju åren har haft uppehållstillstånd för studier som avser utbildning på forskarnivå (5 kap. 5 § utlänningslagen).

[1] Statistikmyndigheten, ”Medianlöner i Sverige”.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

En översyn ska göras av det befintliga regelverket om säkra ursprungsländer för att möjliggöra att länder där delar av landet kan betraktas som säkert förs upp på listan samt för att överväga att flytta ansvaret för listan om säkra länder från Migrationsverket till Regeringskansliet.

Asylrättscentrums analys

I maj 2021 infördes i svensk rätt nya bestämmelser om handläggning av asylansökningar från personer från s.k. säkra ursprungsländer. Migrationsverket ges genom lagändringen utökade möjligheter att fatta beslut om avvisning med omedelbart återvändande för asylsökande från de aktuella länderna. Det har riktats farhågor om att särskilda regler för asylsökande från vissa länder försvagar den individuella asylrätten. Det skulle i sin tur kunna innebära en risk för att personer med ett faktiskt skyddsbehov avvisas. Mot denna risk står behovet av effektiva asylprocesser och att asylsökande inte ska tvingas vänta orimligt länge på beslut. Till viss del ställs alltså rättssäkerhet mot effektivitet i dessa avvägningar.  Asylrättscentrums rapport Rättssäkerheten och säkra ursprungsländer granskar och diskuterar hur rättssäkerhetsaspekter faktiskt har tillvaratagits i enskilda ärenden av Migrationsverket.

Förslaget i Tidöavtalet att möjliggöra att betrakta delar av ett land som säkert måste undersökas utifrån de EU-rättsliga regler som finns avseende snabbförfaranden. Detta regleras idag i asylprocedurdirektivet (2013/32/EU). I det senaste asylprocedurdirektivet finns ingen uttalad möjlighet för medlemsstaterna att betrakta endast en del av ett land som säkert, eller att landet eller del av landet är säkert för en särskild grupp personer. En sådan möjlighet fanns uttryckligen i det första asylprocedurdirektivet. I den svenska promemoria som låg till grund för införandet av det nuvarande svenska systemet (Ds 2020:2) framhölls att det med anledning av denna skillnad kan “sättas i fråga om det omarbetade direktivet ger utrymme för någon annan bedömning än att det måste vara fråga om hela landet och för samtliga grupper i samhället. En annan ordning skulle dessutom kunna inkräkta på den individuella prövningen av asylskälen vilket inte är lämpligt. Vissa områden eller grupper i samhället bör därför inte kunna undantas när ett land förs upp på förteckningen” (Ds 2020:2 s. 52). Asylrättscentrum delar denna bedömning.

När det gäller upprättandet av listan över säkra länder anges inte direkt i asylprocedurdirektivet på vilken normgivningsnivå förteckningen ska beslutas, däremot framgår att mandatet ska vara grundat i lag (artikel 36). Angående ansvaret för förteckningen över säkra länder anges i promemorian att det framstår som klart lämpligast att förteckningen bereds och beslutas på myndighetsnivå (Ds 2020:2, s. 53 f.) Angående vilken myndighet som bör ha hand om förteckningen anges i promemorian att Migrationsverket redan arbetar med landinformation och omvärldsanalyser och därför bör ha det underlag och den kompetens som krävs. Dessutom ansvarar Migrationsverket för kontakterna med europeiska stödkontoret för asylfrågor (numera EUAA), som är en av de informationskällor som ska beaktas vid bedömningen av om ett land är ett säkert ursprungsland enligt det omarbetade asylprocedurdirektivet.  Det framhålls också behovet av att snabbt kunna ta bort ett land från listan, och att detta även betonas i det omarbetade asylprocedurdirektivet (Ds 2020:2, s. 54). Asylrättscentrum delar bedömningen att det är lämpligt att Migrationsverket ansvarar för förteckningen över säkra länder. Asylrättscentrum anser slutligen att risken för att listan blir ”politiserad” får anses högre om ansvaret hamnar på regeringen istället för på myndighetsnivå, vilket riskerar att ha negativ påverkan på rättssäkerheten i asylprocessen.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023. 

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Tilläggsdirektiv ska beslutas för den pågående utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande (Ju 2021:12) för att förändra uppdraget i syfte att analysera och ta fram förslag för hur transitcenter kan införas i enlighet med asylprocedurdirektivet artikel 43. Utgångspunkten ska vara att hela asylprocessen ska ske i transitcenter och att asylsökande ska tillbringa hela handläggningstiden i transitcenter.

Utredningen ska bland annat:

• Kartlägga och analysera hur transitzoner för asylsökande implementerats i andra länder inom EU och andra jämförbara länder.
• Utreda och lämna författningsförslag för att avskaffa EBO-bestämmelserna och förlägga asylprocessen till transitcenter/ankomstcenter.
• Utreda och lämna författningsförslag om att asylsökande ska åläggas att vistas i transitcenter under tiden deras asylansökan handläggs.
• Utreda hur införandet av transitcenter förhåller sig till grundlag och Europakonventionen.
• Analysera och ta fram förslag om vilka restriktioner och tvångsmedel som, i enlighet med Mottagandedirektivets artikel 7, ska kunna användas för att förebygga att asylsökande avviker eller går under jorden, eller om en anmälningsplikt för asylsökande ska införas i kombination med indragna rättigheter för asylsökande som avviker.
• Identifiera var, med vilket huvudmannaskap och med vilka praktiska förberedelser sådana transitcenter lämpligen kan upprättas.
• Identifiera och ta fram förslag till vilka följdändringar som är nödvändiga att genomföra för att inrätta ett system med transitcenter.

Asylrättscentrums analys

Förslagen i Tidöavtalet rörande transitcenter är relativt kortfattade och vagt formulerade. Frågan om boende på ett center för asylsökande personer har tidigare utretts i samband med den så kallade Mottagandeutredningen (SOU 2018:22). Asylrättscentrum konstaterar att det inte är säkert att de nu föreslagna transitcentren är tänkta att utformas på samma sätt som de ankomst- eller mottagningscenter som utreddes av mottagandeutredningen. Asylrättscentrum ser dock liknande övergripande risker med nu föreslagna transitcenter som med tidigare utredda ankomst- respektive mottagningscenter.

I remissvar gällande den tidigare utredningen var vi kritiska till inrättande av den typ av center som då föreslogs. De invändningar som vi på Asylrättscentrum hade var bland annat att det dåvarande förslaget riskerade att leda till bristande rättssäkerhet och ökade handläggningstider. Asylrättscentrum efterfrågade i remissvaret även en utförlig barnkonsekvensanalys, genusanalys och analys över vilka konsekvenser den föreslagna ordningen kan ha för hbtqi-personer och andra utsatta grupper.

Vi menar bland annat att om transitcenter ska införas så behöver det säkerställas att utsatta grupper även fortsatt har möjlighet att få anpassat boende när sådant behov finns. Asylsökande behöver även garanteras sin rätt till vård och skola. Vi ser en risk att tillgången till skola och vård kan påverkas negativt i och med att större kollektiva boenden placeras på ett mindre antal platser i landet. Asylsökande behöver garanteras juridisk hjälp av offentligt biträde på samma villkor som enligt nuvarande system. Vi ser en risk att tillgången till jurister riskerar att begränsas till det geografiska området i närheten av transitcentrets placering.

Det svenska migrationssystemet har tidigare visat sig sårbart för långa handläggningstider. Konsekvenserna av att avskaffa EBO-bestämmelserna kan därför bli negativa för de som befinner sig i asylprocess. Asylrättscentrum ser att många som flyttar till de nuvarande större anläggningsboendena, efter att tidigare varit bosatta i eget boende eller bott på Migrationsverkets mindre boenden, påverkas negativt vad gäller integration, rätt till skola samt vård och omsorg. Barn har särskilt påverkats negativt då många boenden inte är anpassade för att barn ska bo där långsiktigt. Asylrättscentrum ser risker med avskaffande av EBO-bestämmelserna och införandet av transitcenter och menar att det är av vikt att det samtidigt görs förändringar för att säkerställa korta handläggningstider hos myndigheterna. Vid det fall att ärenden inte kan hanteras inom önskvärd tid är det även av vikt att boenden anpassas för att såväl barn som vuxna ska kunna bo där långsiktigt.

Det är också oroande att Tidöavtalet anger att utredningen ska analysera hur transitzoner för asylsökande har implementerats i andra länder, att utredningen ska utreda och lämna författningsförslag om att asylsökande ska åläggas att vistas i transitcenter under tiden deras asylansökan handläggs samt ta fram förslag på restriktioner och tvångsmedel eller anmälningsplikt. Det är oklart hur långt detta kan komma att begränsa asylsökandes rörelsefrihet, men inriktningen är klart oroande. Artikel 7 i EU:s mottagandedirektiv (2013/33/EU) anger att sökande ska få röra sig fritt på värdmedlemsstatens territorium eller inom ett område som har anvisats dem av den medlemsstaten. Om de anvisas till ett visst område ska det inte påverka den omistliga privatlivssfären och det ska ge tillräckligt utrymme för att garantera tillträde till alla förmåner enligt mottagandedirektiv. Det får inte vara fråga om ett de facto-förvar enbart på grund av att de är asylsökande eftersom detta skulle vara i strid med artikel 8 i direktivet.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023. 

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Den som befinner sig i Sverige och åtnjuter svenska gästfrihet har en skyldighet att uppvisa respekt i förhållande till grundläggande svenska värderingar och inte i handling missakta befolkningen. En utredning ska därför uppdras att analysera förutsättningarna att återinföra möjligheten att utvisa utlänningar av bristande vandel. Med bristande vandel avses förhållanden såsom bristande regelefterlevnad, association med kriminell organisation, nätverk eller klan, prostitution, missbruk, deltagande i våldsbejakande eller extremistiska organisationer eller miljöer som hotar grundläggande svenska värden eller om det i övrigt föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet. I arbetet ska ingå att:

• Kartlägga möjligheterna att utvisa utlänningar i tidigare svensk utlänningslagstiftning.
• Kartlägga möjligheten att utvisa utlänningar på grund av bristande vandel i andra jämförbara länder.
• Analysera de rättsliga möjligheterna att utvisa utlänningar på grund av bristande vandel utifrån svensk grundlag, EU-rätten, Europakonventionen, och andra folkrättsliga åtaganden.
• Ta fram författningsförslag för att i den utsträckning det är möjligt återinföra en möjlighet att utvisa utlänningar på grund av bristande vandel.

Asylrättscentrums analys

En konsekvens om förslaget genomförs kan bli att handlingar eller beteenden som är tillåtna – och inte medför sanktioner för svenska medborgare – kan leda till att en utländsk person bosatt i Sverige riskerar att mista rätten att vara fortsatt bosatt och arbeta i landet.

Vad som kan räknas som bristande vandel uttrycks i Tidöavtalet mycket generellt och riskerar att leda till godtyckliga och subjektiva bedömningar. Det är viktigt att en utredning i frågan exempelvis uppmärksammar hur personer med funktionsnedsättningar eller psykisk sjukdom ska skyddas från att diskrimineras i samband med vandelsprövningar.

Vad gäller exemplet prostitution så finns tyvärr människor i Sverige som fallit offer för människohandel och befinner sig i mycket stor utsatthet. Sverige har undertecknat Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Enligt konventionen ska medlemsstaterna utfärda ett förnyelsebart uppehållstillstånd till brottsoffer för människohandel om myndigheten anser att deras vistelse är nödvändig på grund av deras personliga situation eller när det behövs för en brottsutredning. Det framgår också att om ett brottsoffer ansöker om någon annan form av uppehållstillstånd ska myndigheten ta hänsyn till att personen tidigare har haft uppehållstillstånd som brottsoffer. Att en person med uppehållstillstånd riskerar att utvisas på grund av prostitution framstår som svårförenligt med de åtaganden Sverige har för att skydda människohandelsoffer. Därutöver beskrivs syftet med den svenska sexköpslagen som ämnat att skydda människor som tvingas sälja sexuella tjänster, vilka ofta befinner sig i en utsatt situation.

Vandelsbegreppet har förekommit i äldre utlänningslagstiftningar, och användes då i huvudsak när det kom till att vägra att bevilja uppehållstillstånd för personer vars förväntade levnadssätt kunde ifrågasättas. Utöver brottslighet kan redan idag ett uppehållstillstånd vägras om det finns otvetydigt konstaterade anmärkningar. Förutom konstaterad brottslighet i lagakraftvunna domar kan i vissa fall erkända gärningar som i det enskilda fallet kan förväntas leda till en fällande dom innebära att ett uppehållstillstånd kan vägras.

Lagligen bosatta migranter med ett etablerat privatliv eller familjeliv kan enligt artikel 8 i Europakonventionen bara utvisas om åtgärden uppfyller vissa situationsspecifika kriterier. Det finns en omfattande praxis från Europadomstolen som rör utvisning på grund av brottslighet. Rätten till privat- och familjeliv kräver att ingrepp i dessa rättigheter bygger på en lagstiftning som är förutsägbar, och ingreppet måste vara proportionerligt i varje enskilt fall. Viktiga faktorer är bland annat vistelsetid i landet, brottets karaktär, familj och övrig anknytning och tid som förflutit sedan brottet begicks.

För att ett ingrepp ska vara proportionerligt måste åtgärden vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri och rättigheter.

När det kommer till tredjelandsmedborgare som innehar status som varaktigt bosatta i EU finns ett starkare skydd mot utvisning. Ett beslut om att utvisa en person med ställning som varaktigt bosatt måste grundas på ett uppförande som innebär ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

En utredning ska uppdras att överväga för- och nackdelar med ett system som innebär att asylsökanden bär en större del av kostnaden – i form av en fast avgift – för mottagandet. Utredningen ska i detta avseende särskilt beakta det utrymme för en sådan ordning som EU-rätten föreskriver.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att detta förslag är kortfattat och relativt vagt formulerat. Det kan noteras att det enligt nu gällande lagstiftning inte finns någon fast avgift för asylsökande kopplad till mottagandet. Med reservation för att förslaget i Tidöavtalet är vagt formulerat så ser Asylrättscentrum ändå en övergripande risk att rätten att söka asyl i praktiken kan begränsas av om det skulle tas ut en fast avgift från den sökande i samband med en asylansökan.

Utöver de utmaningar en fast avgift skulle kunna innebära för själva asylrätten så ser vi även att det skulle kunna påverka integrationen negativt om asylsökande själva ska bära en större del av kostnaden för sitt mottagande. Detta då asylsökande redan är en ekonomiskt utsatt grupp med utmaningar att ta sig in på arbetsmarknaden.

Vissa krav på att asylsökande bidrar ekonomiskt finns dock redan idag. Artikel 17.3 och 17.4 i EU:s mottagandedirektiv (2013/33/EU) medger att medlemsstaterna får villkora materiella mottagningsvillkor med att de sökande själva saknar tillräckliga medel för att säkerställa en levnadsstandard som täcker deras behov. Medlemsstaterna får enligt direktivet kräva att de sökande täcker eller bidrar till kostnaderna om de har tillräckliga tillgångar genom att t.ex. ha arbetat under en rimlig tidsperiod. I Sverige är detta reglerat genom att den som har inkomst av arbete, annan inkomst eller egna tillgångar och som har logi på en förläggning ska betala ett skäligt belopp som ersättning till Migrationsverket (15 § Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. , LMA). Om kost ingår ska skälig ersättning betalas även för detta. Vidare är det bara personer som saknar egna medel som har rätt till dagersättning (17 § LMA).

Migrationsverket framhåller även utgångspunkten att asylsökande ska försörja sig själva: ”I första hand ska du försörja dig själv. Om du inte tjänar egna pengar eller har andra tillgångar kan du ansöka om ekonomiskt stöd från Migrationsverket. Det ekonomiska stödet består av olika delar: dagersättning, bostadsersättning och särskilt bidrag”.[1]

Det är svårt att se hur en fast avgift för mottagandet – som skulle kräva mer av en sökande för att den ska få rätt till bistånd än de villkor som ställs upp redan i dag – skulle vara förenlig med mottagandedirektivet.

I sammanhanget kan även noteras att möjligheten för asylsökande att själva stå för kostnader för mottagandet kraftigt skulle begränsas om rätten för asylsökande att arbeta skulle inskränkas ytterligare enligt förslag i Tidöavtalet.

[1] Migrationsverket – ”Ekonomiskt stöd för asylsökande”.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1) De förslag på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap som föreslagits i SOU 2021:2 ska läggas fram i proposition till riksdagen.

2) En ny utredning ska tillsättas för att ta fram ytterligare skärpta krav för att erhålla svenskt medborgarskap. Utredningen ska bland annat:

• Utreda och föreslå en återgång till en längre hemvisttid, om minst 8 år, för att en utlänning i normalfallet ska komma i fråga för svenskt medborgarskap.
• Utreda och föreslå ytterligare skärpta kunskaper om Sveriges samhälle och kultur för att komma i fråga för svenskt medborgarskap.
• Utreda och föreslå en huvudregel som innebär ett återinfört krav på egenförsörjning för att komma i fråga för svenskt medborgarskap.
• Utreda och föreslå skärpta krav på hederlig vandel som ett krav för medborgarskap. Vandelsprövningen ska innefatta kontroll av tidigare brottslighet i hela EU.
• Utreda och vid behov föreslå att en lojalitetsförklaring, medborgarskapssamtal eller liknande ceremoniellt inslag av obligatorisk karaktär ska utgöra slutpunkt i processen att upptas till medborgare.
• Ta fram förslag som innebär att medborgarskap ska kunna återkallas för den med dubbla medborgarskap som begått systemhotande brottslighet eller vars medborgarskap beviljats till följd av oriktiga uppgifter.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att förslagen innebär att det kommer att bli svårare att bli svensk medborgare jämfört med idag. Alla eventuella förslag om skärpta krav för att erhålla medborgarskap behöver vila på en gedigen grund då medborgarskapet är av stor betydelse för enskilda och deras integration i Sverige.

De krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap som föreslås läggas fram ska enligt Tidöavtalet hämtas ur SOU 2021:2, ett delbetänkande av Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap (USSMA) som tidigare varit ute på remiss.

Enligt kommittédirektiven till USSMA är ett av syftena bakom införandet av kunskapskrav att främja ett inkluderande samhälle. Utredningen konstaterar dock att en risk med höga krav för medborgarskap är att de ”på längre sikt [innebär] en risk för ett samhälle som präglas av utanförskap i stället för inkludering och samhörighet” (SOU 2021:2 s. 191 f). Utredningen lyfter att det saknas stöd i forskning för att ett högt ställt krav på språkkunskaper leder till bättre integration (se avsnitt 7.4.2, 7.5.2 och 16.4.2). Däremot finns ”stöd för att högre krav på språkkunskaper i stället leder till exkludering och diskriminering, i synnerhet av kvinnor, äldre och grupper med låg eller ingen utbildningsbakgrund, vilket riskerar att leda till segregation i stället för till integration” (SOU 2021:2 s. 392). Just risken för diskriminering lyftes även fram av många remissinstanser. Även utredningen själv menar att införandet av ett språkkrav kan ifrågasättas redan ur ett jämställdhetsperspektiv då det finns stöd i forskning för att språkkrav är det krav, framför t.ex. försörjnings- och vandelskrav, som utgör det största hindret för medborgarskap och att det skapar störst problem för äldre personer och kvinnor (SOU 2021:2 s. 195). FN:s granskningskommitté för Kvinnokonventionen har uttryckt att en nationell rättsordning som ställer villkor som kvinnor har svårare att uppfylla än män i sig kan utgöra indirekt diskriminering (Generell rekommendation nr. 32).

Förslaget i SOU 2021:2 innehåller en möjlighet till dispens från kunskapskraven för personer som av särskilda skäl inte rimligen kan förväntas uppfylla kraven. Detta är bra och får nog anses vara nödvändigt för att inte riskera att strida mot Sveriges internationella åtaganden såsom exempelvis FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Migrationsverket har dock flaggat för att det saknas vägledning i betänkandet för hur dispensbedömningarna ska göras. Migrationsverket varnade därför för att följden kan bli att rättssäkerheten påverkas genom att bedömningar inte görs likartat med följden att den enskilde inte kan skyddas från godtyckliga bedömningar.

Ytterligare en farhåga som lyftes fram av remissinstanser är att införandet av kunskapskrav från 16 års ålder kan leda till att barn inte beviljas svenskt medborgarskap medan föräldrarna gör det. Detta är något som inte kan anses vara i linje med principen om familjens enhet. Asylrättscentrum anser därför att om särskilda krav för medborgarskap införs så ska personer under 18 år (barn) undantas från kraven.

Asylrättscentrum vill slutligen påminna om att Sverige genom ett flertal internationella åtaganden har tagit på sig att underlätta för statslösa och personer som erkänts som flyktingar, som har legal och varaktigt hemvist i staten, att erhålla medborgarskap. Asylrättscentrum förutsätter att undvikande av statslöshet fortsätter att vara en viktig utgångspunkt för svensk lagstiftning.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1. Migrationsverket ges i uppdrag att särskilt prioritera ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd.

2. En utredning uppdras att se över utvidgade möjligheter att återkalla uppehållstillstånd. I uppdraget ska bland annat ingå att:

• Analysera vilka begränsningar som EU-rätten innebär för möjligheten att återkalla vissa uppehållstillstånd.
• Utreda och föreslå författningsändringar som gör det möjligt att återkalla uppehållstillstånd oaktat på vilken grund tillståndet meddelats, om denna inte längre är uppfylld.
• Utreda hur automatiserade system eller andra beslutsstöd kan implementeras för att snabbare upptäcka och återkalla uppehållstillstånd för den som inte längre uppfyller kraven för tillståndet.
• Ta fram förslag för hur Migrationsverket kan införa nya metoder för att beviljade uppehållstillstånd regelbundet följs upp och återkallas när skäl för uppehållstillstånd inte längre föreligger.
• Analysera vilka åtgärder som i övrigt bör genomföras för att fler personer som fått asyl som flykting eller alternativt skyddsbehövande inte längre ska behålla sitt uppehållstillstånd om de ursprungliga skälen för asyl inte längre föreligger, till exempel för att en konflikt tagit slut.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum vill erinra om att flyktingar har rätt till skydd, fristad och varaktiga lösningar. En flyktings rättsliga ställning bör i enlighet med UNHCR:s handbok i princip inte göras till föremål för en ofta återkommande omprövning, då detta kan skapa en känsla av otrygghet vilket är något som det internationella skyddet syftar till att motverka.

Frågan om upphörande av skyddsbehov har fått ökad aktualitet i Sverige sedan tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddsbehövande blev norm i och med införandet av den så kallade tillfälliga lagen år 2016 och genom den nuvarande lagstiftningen som trädde i kraft i juli 2021. När samarbetspartierna nu också föreslår att permanenta uppehållstillstånd helt ska utmönstras gällande asylrelaterade uppehållstillstånd kan det antas leda till att en ny bedömning av skyddsbehovet initieras i ökad utsträckning, oaktat om samarbetspartiernas översyn gällande återkallelse i fler fall leder till lagstiftning.

Skyddsbehov kvarstår tyvärr under lång tid. År 2022 beviljades 94% av de förlängningsansökningar i asylärenden som prövades i sak hos Migrationsverket och sannolikt ytterligare en del vid överklagande. Att införa metoder för att regelbundet följa upp beviljade uppehållstillstånd framstår mot den bakgrunden som ett onödigt, kostsamt och resurskrävande system med ökad byråkrati. Det bör även noteras att när personer har befunnit sig i Sverige under en längre tid uppstår andra grunder för att få tillstånd som exempelvis arbete, familjeskäl, ställning som varaktigt bosatt eller rätt till privatliv. Även om ett skyddsbehov upphört är det därmed inte nödvändigtvis så att en person inte kan ha rätt till ett uppehållstillstånd på annan grund.

Till skillnad från uppehållstillstånd, som nu i regel är tidsbegränsade, är skyddsstatusförklaringar inte begränsad i tid. Statusförklaringen kan inte upphöra av sig själv, utan kan endast upphävas genom ett beslut om återkallelse.

Upphörandekriterierna avseende flyktingar finns uttömmande uppräknade i flyktingkonventionen. Upphörande av subsidiärt/alternativt skyddsbehov regleras i EU:s skyddsgrundsdirektiv. Det är staten som har bevisbördan för att skyddsbehovet har upphört både för flyktingar och alternativt skyddsbehövande.

Det bör noteras att återkallelse av skyddsstatus inte i sig medför att den enskildes uppehållstillstånd ska återkallas. Det kan ändå finnas hinder mot utvisning då det finns ett absolut förbud mot att utvisa någon till tortyr eller inhuman behandling (principen om non-refoulement).

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Migrationsverket ges i uppdrag att öka kvaliteten och prioritera kontroller av vandel och levnad vid handläggningen av tillståndsärenden. Vid behov ska även resurser tillsättas för detta ändamål.

Därutöver ska en utredning tillsättas som ska få i uppdrag att utreda stärkta vandelskraven i utlänningsärenden. En sådan utredning ska innefatta en jämförelse med relevanta länder inom och utanför EU.

Asylrättscentrums analys

Av formuleringen i Tidöavtalet framgår inte med klarhet vilket agerande och vilka typer av anmärkningar som kan inrymmas i vandelsbegreppet, och som skärpta kontroller syftar till att upptäcka. Det är av vikt att de efterforskningar som görs i kontrollsyfte inte leder till onödigt integritetskänslig uppgiftsinhämtning och behandling av sådana uppgifter.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1) Regeringen skall skyndsamt avlåta proposition till riksdagen som motsvarar utskottsinitiativet i socialförsäkringsutskottet av den 3 maj 2021, innebärande bl.a.:

• Begränsa rätten till undantag från försörjningskraven vid anhöriginvandring för alternativt skyddsbehövande
• Begränsa möjligheten till undantag från försörjningskraven vid anhöriginvandring i allmänhet.
• Begränsa vidarebosattas undantag från försörjningskraven vid anhöriginvandring.

2) En utredning ska uppdras att se över försörjningskraven och villkoren i övrigt vid anhöriginvandring, med utgångspunkt att skärpa villkoren för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning. I utredningsuppdraget ska ingå att:

• Utreda vilka bortre begränsningar för skärpta försörjningskrav vid anhöriginvandring till olika kategorier av anknytningspersoner som följer enligt EU-rättsliga bestämmelser och andra internationella åtaganden.
• Utreda och föreslå författningsändringar genom vilka försörjningskravet vid anhöriginvandring skärps med målet att ingen anhöriginvandrare ska räknas som i vart fall fattig eller i risk för fattigdom vid ankomsten.
• Utreda och för sådan anhöriginvandring där det är möjligt föreslå villkor att den som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ha ordnat heltäckande sjukvårdsförsäkring för vistelsen i Sverige.
• Utreda och föreslå huvudregel om att försörjningskraven ska gälla även vid förlängning av uppehållstillstånd på grund av anknytning, så länge anhöriginvandraren själv inte kommit i varaktig egen försörjning.
• Utreda och föreslå författningsändringar varigenom utlänningar som fått uppehållstillstånd p.g.a. verkställighetshinder inte kan utgöra anknytningsperson för anhöriginvandring.
• Utreda och föreslå författningsändringar varigenom definitionen av en familj inom ramen för anhöriginvandring blir så snäv som EU-rätten och folkrätten tillåter. Familjebegreppet ska dock även fortsättningsvis vara neutralt i förhållande till kön och sexuell läggning och inkludera par som på grund av t.ex. hedersrelaterat förtryck eller förtryck mot hbtq-personer inte hade möjlighet att dela hushåll i hemlandet. Definitionen av en familj till en vuxen anknytningsperson avgränsas till make, maka, sambo, registrerad partner och barn under 18 år. Anhöriginvandring för andra ska vara möjlig endast i synnerligen ömmande fall.
• Utreda och föreslå att DNA-tester ska användas för att styrka släktskap vid anhöriginvandring såvida det inte är uppenbart obehövligt.

Asylrättscentrums analys

Förslaget om skärpta villkor för anhöriginvandring bör läsas tillsammans med förslaget om att asyllagstiftningen ska anpassas efter den rättsliga miniminivån enligt EU-rätten. Av det senare förslaget framkommer nämligen att anhöriginvandring till den som har uppehållstillstånd i Sverige inte ska tillåtas till en vidare krets eller med mer generösa villkor än vad som följer av EU-rätten. Även andra förändringar kan få påverkan på rätten till familjeåterförening. Exempelvis kan förändringar i bestämmelserna om permanent uppehållstillstånd få betydelse för vem som anses vara anknytningsperson.

Förslagen om skärpta villkor för anhöriginvandring påminner om de begränsningar som gjordes i och med den tillfälliga lagen år 2016. I den tillfälliga lagen togs rätten till familjeåterförening som huvudregel bort för alternativt skyddsbehövande som ansökt om asyl efter 24 november 2015 under tiden den tillfälliga lagen gällde. I Tidöavtalet specificeras inte för vilka grupper rätten till anhöriginvandring ska begränsas. Det uppges endast att uppehållstillstånd i Sverige inte ska tillåtas till en vidare krets eller med mer generösa villkor än vad som följer av EU-rätten. Det finns en risk att detta kommer att innebära förslag liknande den tillfälliga lagens.

Asylrättscentrum vill därför åter lyfta fram farhågor som vi tidigare gjort gällande i samband med införandet av, respektive förlängningen av, den tillfälliga lagen.[1] Vi ser allvarligt på att göra skillnad i möjligheten att åtnjuta rätten till familjeliv mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Både flykting och alternativt skyddsbehövande är skyddsgrunder som följer av internationell rätt, och för asylsökande i Sverige kan skydd beviljas på en av dessa två grunder.

Vi är oroade över att uppehållstillstånd kan komma att nekas i strid med internationella konventionsåtaganden. Europakonventionens artikel 8 om rätt till respekt för familjeliv har stor betydelse för hur rätten till anhöriginvandring kan begränsas i praktiken. Det finns omfattande praxis i Europadomstolen om tolkningen av artikel 8 och rätten att bo och utöva familjeliv i en medlemsstat. Inskränkningar av rätten till familjeliv måste vara nödvändiga i förhållande till ett eller flera av de allmänna intressen som räknas upp i bestämmelsen, det måste också vara en proportionerlig åtgärd i förhållande till den enskildes intresse. En stor skillnad mellan förslagen i Tidöavtalet och begränsningarna i den tillfälliga lagen är att de begränsningar som infördes i den tillfälliga lagen var tänkta att tillämpas under en begränsad tid. En tidsbegränsad eller uppskjuten rätt till familjeåterförening kan inte likställas med en definitiv avsaknad av rätt till återförening, eftersom konsekvenserna har olika proportion för den enskilde. Värt att notera kan vara att Europadomstolens praxis ger stöd för att familjeåterföring under alla omständigheter inte får anstå längre än fem år.[2] I ömmande fall är den tidsgränsen sannolikt avsevärt kortare, och i ärenden med yngre barn har Europadomstolen funnit att två år var för lång tid att hålla familjen splittrad.[3]

Mot bakgrund av främst Europakonventionen infördes en “säkerhetsventil” i den tillfälliga lagen med innebörden att uppehållstillstånd ändå skulle beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att neka ett sådant tillstånd.

Några av de begränsningar som fanns i den tillfälliga lagen ansågs inte heller vara förenliga med internationella åtaganden. I MIG 2021:5 uttalade Migrationsöverdomstolen att kvotflyktingar i vissa fall skulle undantas från det försörjningskrav som gäller enligt den tillfälliga lagen.  I ett ärende där vi på Asylrättscentrum var inblandade (MIG 2018:20) fastslog Migrationsöverdomstolen att det inte var proportionerligt att neka uppehållstillstånd till familjemedlemmarna till en 8-årig syrisk pojke som beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande. Den inskränkning av rätten till respekt för familjeliv som det skulle innebära att neka familjemedlemmarna uppehållstillstånd bedömdes inte stå i rimlig proportion till regeringens angivna syfte att under en tid begränsa antalet asylsökande.

Det dröjde dock flera år innan denna typ av praxis meddelades av Migrationsöverdomstolen. Under dessa år uppmärksammade Asylrättscentrum att säkerhetsventilen i den tillfälliga lagen var så pass otydligt utformad att den lämnade utrymme för nästintill summariska avgöranden. Lagstiftningen och förarbeten brast i vägledning för hur bedömningen skulle göras. Då det inte hade klargjorts hur en bedömning enligt Europakonventionen skulle göras i svensk kontext säkerställdes inte att enskildas rättigheter enligt konventionen efterlevdes med den tillfälliga lagen. Asylrättscentrum identifierade i en rapport flera ärenden som avgjorts utan nödvändig proportionalitetsbedömning och beaktande av barnets bästa.

Slutligen bör framhållas att EU-rätten har stor betydelse för vilka begränsningar av anhöriginvandring som är lagligt möjliga. EU-rätten kan i och för sig komma att genomgå stora förändringar framöver men familjeåterföreningsdirektivet (2003/86/EG) ingår inte i det paket av direktiv och förordningar som håller på att omförhandlas. Direktivet om rörelsefrihet (2004/38/EG) och direktivet om varaktigt bosatta (2003/109/EG) skulle också ha indirekt betydelse i vissa situationer, exempelvis vid bedömning av försörjningsförmåga. Det finns exempel på domar från EU-domstolen som pekar på att även bestämmelser i Europeiska unionens funktionssätt kan få betydelse (se exempelvis mål C-34/09, Zambrano).

[1] Asylrättscentrums yttrande över utkastet till lagrådsremiss – Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Asylrättscentrums rapport ”Migrationsrättens framtid – en redogörelse för de juridiska riskerna med att förlänga den tillfälliga lagen”

[2] Europadomstolens dom Mengesha Kimfe mot Schweiz, ans. nr 24404/05

[3] Europadomstolens dom Nunez mot Norge, ans. nr 55597/09

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1) Migrationsverket uppdras att genomföra informationsinsatser för att skapa medvetenhet om och öka kunskapen om möjligheten till återvandring och befintliga stödinsatser, t.ex. i kontakten med personer och familjer som befinner sig i Sverige med asylrelaterade uppehållstillstånd.

2) En utredning tillsätts kring hur återvandring kraftigt kan stimuleras och med andra medel öka när det gäller personer som är bosatta i Sverige och som har anknytning till ett annat land och som vill återvandra. Det gäller särskilt personer som inte integrerats i det svenska samhället i termer av egenförsörjning, språk eller andra kulturella faktorer. Utredningen ska bland annat:

• Kartlägga insatser för att stimulera återvandring i jämförbara länder, däribland Danmark, för att inventera vilka lagstiftningsåtgärder, stödinsatser eller andra åtgärder som visat sig leda till konkreta resultat över tid.
• Utifrån en samhällsekonomisk analys och integrationsaspekter identifiera vilka omständigheter som ska ligga till grund för att komma i fråga för stöd till återvandring.
• Ta fram förslag på vilka nivåer av ekonomiska incitament och stöd som vore samhällsekonomiskt försvarbara för att skapa incitament för personer att lämna Sverige.
• Analysera hur svenska myndigheter bättre kan bistå den som kan komma i fråga för återvandring med praktiska förberedelser och samordning i anknytningslandet inför återvandringen.
• Föreslå lämpliga författningsändringar.

Uppdrag till Migrationsverket beslutas i regleringsbrev för 2023. En utredning tillsätts under våren 2023. Arbetet med lagstiftning och genomförande av föreslagna åtgärder ska fullföljas under mandatperioden 2022–2026.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum anser att det är bra att information om möjligheter och rättigheter ges till personer som kommer till Sverige. Det som avses med återvandring är att personer som har rätt att leva i Sverige ska uppmuntras att flytta tillbaka till sina hemländer, och det handlar framförallt om personer som har beviljats asyl i Sverige. Det är viktigt att informationen ges på ett sätt som inte skadar integrationen eller förtroendet för Migrationsverket negativt.

Asylrättscentrum konstaterar att det inte går att veta vad en utredning om hur återvandring kan stimuleras kommer fram till. Med anledning av utformningen av punkten så vill vi dock lyfta att det finns en risk att det kan motverka integration om ett stort fokus på återvändande läggs redan tidigt i uppehållstillståndsprocessen. Det finns också en risk att föreslagna åtgärder kan verka diskriminerande för vissa grupper.

I regleringsbrevet för Migrationsverket för år 2023 anges att det ska ske en ökning av antalet personer som återvandrar till sitt hemland och återvandring kan vid behov ske med stöd av återvandrings- och resebidrag. Myndigheten ska redovisa hur många som fått återvandrings- och resebidrag under året och hur stor ökningen varit jämfört med tidigare år. Myndigheten ska också redovisa en analys avseende de personer som ansöker och beviljas återvandrings- och resebidrag.

Det kan i sammanhanget noteras att utvidgade uppdrag för Migrationsverket innebär att resurser tas i anspråk. Utan att ökade medel skjuts till i motsvande omfattning riskerar andra uppdrag för myndigheten att bli lidande. Detta är särskilt problematiskt inte minst med tanke på att Migrationsverkets långa handläggningstider, vilka bland annat Justitieombudsmannen har riktat kritik mot, då riskerar att bli ännu längre.[1]

[1] Justitieombudsmannens beslut 2022-12-13, ”Ny granskning av Migrationsverkets handläggningstider”. 

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Ett arbete ska genomföras för att åstadkomma reformer för att minska sådana tilldragningsfaktorer som kan knytas till välfärd och ekonomiska villkor. Utredningen ska bland annat få i uppdrag att föreslå en modell för kvalificering till välfärden. Principen för den modell som utredningen ska få i uppgift att föreslå ska vara att en nyanländ inte omedelbart ska kunna kvalificera sig till sociala förmåner och bidrag. Sådan kvalificering ska i stället ske gradvis. Detta ska dock vara resultatet av egen ansträngning, och inte enbart bosättning. Kvalificeringen ska ske i takt med att man jobbar, betalar skatt och har permanent och laglig bosättning i Sverige.

Utredningen ska även få i uppdrag att analysera och överväga i vilken mån det är förenligt med EU-rätten att, utöver de utgångspunkter för kvalificering in i välfärden som redan angetts ovan, att låta kvalificering till välfärdsförmåner ske på grundval av medborgarskap i Sverige eller i en annan EES-stat, i stället för på grundval av bosättning.

Aktuella förmåner
Utredningen bör lämna förslag om nya regler för kvalificering till bl.a. följande förmåner enligt socialförsäkringsbalken samt bl.a. följande bidrag:

• föräldrapenning
• barnbidrag
• bostadsbidrag
• flerbarnstillägg
• omvårdnadsbidrag
• merkostnadsersättning
• assistansersättning enligt lagen om assistansersättning

Det sagda gäller också ekonomiskt bistånd. Rätten till kompletterande försörjningsstöd för nyanlända som har rätt till etableringsersättning ska avskaffas.

Denna lista ska dock inte ses som uttömmande. Utredningen ska även överväga i vilken mån andra förmåner och bidrag bör bli föremål för kvalificering och i så fall på vilket sätt. Stor vikt behöver läggas vid en att utformningen av kvalificeringsmodellen är förenlig med EU-rätten.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att de flesta av de sociala förmåner och bidrag som tas som exempel i Tidöavtalet, till exempel ekonomiskt bistånd från kommunen enligt socialtjänstlagen, i dag baseras på personens bosättning (i betydelsen folkbokförd). Vi ser en risk att detta skulle innebära att personer som av hälsoskäl eller ålder inte kommer in på arbetsmarknaden inte skulle vara kvalificerade till ekonomiskt bistånd från kommunen även om de befinner sig lagligen i Sverige och är folkbokförda i kommunen. Detta riskerar att leda till en ökad utsatthet och risk för exploatering.

Asylrättscentrum noterar också att förslaget med kvalificering till välfärden genom medborgarskap läst tillsammans med förslaget om förlängd hemvisttid för medborgarskap riskerar att skapa ett system där personer lagligen befinner sig i Sverige väldigt många år utan att ha rätt till grundläggande sociala förmåner eller bidrag. Asylrättscentrum ser en risk att ett sådant system skulle innebära en än mer utsatt situation för berörda personer än den de befinner sig i enligt nuvarande system.

Asylrättscentrum anser att det är mycket viktigt att utreda vilka konsekvenser förslaget kan ha för barn.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Utredning och framtagande av förslag om skärpt syn på barnäktenskapsbrott och tvångsäktenskap ska genomföras. Detta ska ske både gällande straffskalor samt åtgärder för att bättre upptäcka och beivra sådan brottslighet. Förekomsten av månggiften ska motverkas och undantag ses över och utmönstras.

I syfte att uppnå detta ska en utredning tillsättas. Utredningen ska bland annat:

• Kartlägga och analysera förekomsten av barnäktenskapsbrott, tvångsäktenskap och månggiftermål i Sverige.
• Överväga och föreslå författningsändringar som medför att såväl straffminimum som straffmaximum höjs för rubriceringarna barnäktenskapsbrott och tvångsäktenskap.
• Överväga en utökad krets gällande att alla med ett bestämmande inflytande över barnet ska omfattas ansvar gällande tillåtande av barnäktenskap, och föreslå nödvändiga författningsändringar.
• Överväga och föreslå författningsändringar som innebär att tvång att vara kvar i ett äktenskap ska omfattas av rubriceringarna äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott.
• Överväga hur ogiltigförklarande av fullmaktsäktenskap kan genomföras och lämna nödvändiga författningsändringar.
• Pröva om de månggiften som ingåtts före den 1 januari 2021 kan upphävas och lämna nödvändiga författningsändringar.
• Överväga och föreslå författningsändringar som medför att erkännande av månggiften på grund av synnerliga skäl utmönstras.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum välkomnar en kartläggning och analys av förekomst av barnäktenskapsbrott och tvångsäktenskap och är positivt inställda till att åtgärder tas för att motverka barnäktenskap, tvångsäktenskap, månggifte och fullmaktsäktenskap. Asylrättscentrum noterar dock att fokus i förslagen om barnäktenskap och tvångsäktenskap framförallt verkar ligga på straffskärpningar och utvidgande av kretsen avseende vilka som ska kunna straffas för brottet. Vi menar att straffskärpningar inte ensamt kan åtgärda de problem som finns kopplat till barnäktenskap och tvångsäktenskap. Asylrättscentrum vill betona vikten av att det finns tillräckliga medel för att myndigheter ska kunna prioritera information, utbildning och samverkan i frågan. Det krävs fortsatta utbildningsinsatser inom såväl rättsväsende, polismyndighet och hos åklagare. Dessutom måste brottsoffer och målsägande få tillräckligt med stöd för att orka, och ett effektivt skydd för att våga, medverka.

När det gäller fullmaktsäktenskap menar Asylrättscentrum att det är viktigt att en utredning av hur ogiltigförklarande av fullmaktsäktenskap kan genomföras innehåller grundliga analyser inte minst vad gäller eventuella konsekvenser för barn.

När det gäller månggifte har Asylrättscentrum i ett tidigare remissvar lyft fram att det kan finnas situationer där ett undantagslöst erkännandeförbud kan få för långtgående konsekvenser, särskilt för kvinnor. Vi menar därför att ett undantag vid synnerliga skäl bör finnas. Ett sådant undantag motiveras även av Sveriges internationella åtaganden eftersom ett icke-erkännande i en enskild situation kan framstå som oproportionerligt. En undantagsbestämmelse bör dock vara restriktivt formulerad eftersom en annan ordning riskerar att försvaga huvudregeln och dessutom göra undantagsregleringen i 1 kap. 8 a § IÄL otydlig och splittrad. Inför förändringar och ytterligare inskränkningar är det viktigt att en grundlig analys genomförs av vad dessa kan ha för konsekvenser för kvinnor och barn, inte minst ifråga om rätten att upprätthålla ett familjeliv.

Det finns tydliga krav på stater att agera för att motverka barnäktenskap och tvångsäktenskap. Dessutom har FN:s kvinnokommitté påpekat vikten av att konventionsstater upprätthåller lagstiftning som förbjuder månggifte samt ökar medvetenheten om månggiftets diskriminerande art och skadliga effekter.

Vi ser positivt på att det i Tidöavtalet signaleras att problemen med barnäktenskap och tvångsäktenskap ska tas på stort allvar.  Barnkonventionen ställer i artikel 24.3 krav på att konventionsstaterna ska motverka skadliga sedvänjor. FN har vidare satt som del av de globala målen för hållbar utveckling i Agenda 2030 att alla skadliga sedvänjor, såsom barnäktenskap, tidiga äktenskap och tvångsäktenskap ska vara avskaffat till år 2030. Asylrättscentrum var mot denna bakgrund positiva till införandet av brottet barnäktenskapsbrott som infördes i svensk lagstiftning i juli 2020. Tvångsäktenskap är kriminaliserat sedan juli år 2014.

En viktig del i arbetet mot barnäktenskap, och tvångsäktenskap är att det finns en effektiv och ändamålsenlig lagstiftning. Den svenska rättsordningen godtar idag varken tvångsäktenskap eller barnäktenskap. Trots detta förekommer det ändå att barn och unga, framför allt flickor och unga kvinnor, som lever i Sverige uppger sig vara gifta eller förs utomlands för att ingå tvångsäktenskap.

En kartläggning och analys av förekomsten av barnäktenskapsbrott och tvångsäktenskap är i linje med FN:s kvinnokommittés rekommendationer till Sverige där kommittén rekommenderar att Sverige:

1. Säkerställer att fall av barn- och/eller tvångsäktenskap utreds ordentligt, att förövarna åtalas och får lämpligt straff och att kvinnor och flickor i sådana äktenskap har tillgång till skydd, inklusive lämpliga skyddade boenden och stödtjänster, och stärker kampanjerna för att öka medvetenheten om de negativa effekterna av barn- och/eller tvångsäktenskap.
2. Upprätthåller lagstiftning som förbjuder månggifte genom att utreda, åtala och straffa förövare, samt ökar medvetenheten om månggiftets diskriminerande art och skadliga effekter.

När det gäller fullmaktsäktenskap återfinns reglerna om erkännande av utländska äktenskap i IÄL (lagen 1904:26 s. 1 om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmyndarskap). Grundregeln i 1:7 IÄL är att ett äktenskap, som ingåtts i utlandet, erkänns i Sverige, om det är giltigt i den stat där det ingicks. Enligt gällande rätt erkänns ett äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag inte i Sverige om parterna inte var närvarande samtidigt vid äktenskapets ingående och minst en av dem då hade anknytning till Sverige (1 kap. 8 a § första stycket 3 IÄL). Eftersom bristande samtycke lättare kan döljas när någon av parterna inte var närvarande vid en vigsel finns det en koppling mellan frågan om tvång och äktenskapsbalkens krav på parternas närvaro.

Idag kan fullmaktsäktenskap erkännas i Sverige om de ingåtts av två personer som vid tillfället för vigseln saknade anknytning till Sverige. Om det finns misstanke att det i dessa fall handlar om tvångsäktenskap får äktenskapet dock inte erkännas (1 kap. 8 a § första stycket 2 IÄL).

I Tidöavtalet föreslås att det ska övervägas hur ogiltigförklarande av fullmaktsäktenskap kan genomföras. Det finns starka skäl att ogiltigförklara fullmaktsäktenskap, bl.a. att dagens accepterande av fullmaktsäktenskap ingångna av personer som saknar anknytning till Sverige försvårar arbetet med att förhindra barn- och tvångsäktenskap. Rätten att fritt välja vem man ingår äktenskap med är en grundläggande mänsklig rättighet. Själva fullmaktsäktenskapets konstruktion väcker dock frågor om de reella möjligheterna att samtycka till äktenskapet och kan innebära en risk för att någon ingår äktenskap mot sin vilja. Systemet med fullmaktsäktenskap kan användas av den som vill gifta bort någon mot dennes vilja. Enligt regeringen finns sannolikt ett mörkertal avseende fullmaktsäktenskap som i själva verket är tvångsäktenskap (SOU 2020:2, s.190 ff.).

Alla fullmaktsäktenskap är inte tvångsäktenskap. Det kan finnas andra skäl (än bristande samtycke) till att fullmaktsäktenskap ingås. I det fall ett fullmaktsäktenskap inte erkänns kan detta ”läkas” genom att parterna kan vigas i en ceremoni där båda närvarar.

När det gäller månggifte anges i svensk lag att den som redan är gift inte får ingå något nytt äktenskap (2 kap. 4 § äktenskapsbalken [ÄktB] och straffbestämmelsen avseende tvegifte i 7 kap. 1 § brottsbalken [BrB]). Månggifte är kriminaliserat och innebär en syn på äktenskapet som är oförenlig med den princip om likabehandling av makar som svensk rätt bygger på och kraven på jämställdhet.  FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor har uttalat att månggifte motverkar jämställdhet och kan ha så allvarliga känslomässiga och ekonomiska konsekvenser för en kvinna, och de som är beroende av henne, att sådana äktenskap bör förhindras och förbjudas. Månggifte berör inte bara kvinnor utan i högsta grad även flickor. Månggifte, barnäktenskap, tvångsäktenskap och hedersrelaterat våld och förtryck är olika former av uttryck för skadliga sedvänjor (allmän rekommendation nr 31 av FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor/allmän kommentar nr 18 av FN:s kommitté för barnets rättigheter).

Intresset av att förhindra månggifte kommer i Sverige alltså till uttryck genom förbudet mot tvegifte i 2 kap. 4 § ÄktB, genom kriminaliseringen av detsamma i 7 kap. 1 § BrB. Den svenska rättstillämpningen påverkas även av andra regler kopplade till månggifte. Exempelvis anges i EU:s familjeåterföreningsdirektiv (2003/86/EG) att ”rätten till familjeåterförening bör utövas i överensstämmelse med de värden och principer som medlemsstaterna erkänner, i synnerhet beträffande kvinnors och barns rättigheter, vilket motiverar att restriktiva åtgärder kan införas mot återförening av familjemedlemmar i polygama hushåll” (se skäl 11 i direktivet). Migrationsöverdomstolen hänvisade i MIG 2016:26 särskilt till detta skäl när domstolen nekade familjeåterförening till två kvinnor som var gifta med samma man.

Grundregeln i 1:7 IÄL är att ett äktenskap, som ingåtts i utlandet, erkänns i Sverige, om det är giltigt i den stat där det ingicks.  År 2004 infördes en ny paragraf (1:8 a IÄL), som innebär att vissa utländska äktenskap inte erkänns i Sverige. Det gäller tvångsäktenskap, barnäktenskap och månggifte. Två undantag infördes. För det första erkändes utländska månggiften, om ingen av makarna var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige när äktenskapet ingicks. Erkännandeförbudet krävde således viss anknytning till Sverige. För det andra infördes en så kallad ventil för äktenskap, där det finns ”särskilda skäl”, till exempel om konsekvenserna blir ”orimliga” för parterna (prop. 2003/04:48). År 2014 skärptes ventilen till ”synnerliga skäl”, men kravet på anknytning till Sverige för att tillämpa erkännandeförbudet behölls.

År 2021 skärptes regleringen ytterligare. Utländska månggiften och släktäktenskap godkänns inte i Sverige, även om personerna inte hade någon anknytning till Sverige när de gifte sig. Förbudet gäller även retroaktivt för äldre äktenskap, så länge de inte har registrerats i folkbokföringen. För att säkra att de nya reglerna tar hänsyn till utsatta kvinnor ska det kunna göras undantag om det finns synnerliga skäl. Det handlar om enskilda fall där en kvinna riskerar att drabbas orimligt hårt om hon mister rätten till exempelvis bodelning, underhåll eller arv. I de fallen ska kvinnans status som gift kunna erkännas.

Lagändringarna började gälla den 1 juli 2021. Äktenskap som redan har registrerats av Skatteverket omfattas inte av de nya reglerna. Riksdagen riktade samtidigt en uppmaning till regeringen om att återkomma med ett lagförslag där innebörden av undantagsreglerna ändras. Enligt riksdagen ska en utsatt person under vissa omständigheter kunna få ett rättsligt skydd utan att äktenskapet erkänns. Ändringar i lagen trädde i kraft 1 juli 2021. Av övergångsbestämmelser framgår att äldre bestämmelser ska vara gällande för äktenskap som registrerats i folkbokföringsdatabasen före ikraftträdandet. Vi antar att man i Tidöavtalet menar detta datum när man ska se över möjligheten att upphäva äktenskap som ingåtts före 1 januari 2021.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

En ny utredning ska tillsättas med uppdrag att ytterligare skärpa regelverket kring utvisning på grund av brott. Utredningen bör få i uppdrag att lämna förslag motsvarande samtliga tillkännagivanden i Socialförsäkringsutskottets betänkande 2021/22:SfU28.

Utredningen ska uppdras att föreslå författningsändringar som innebär bl.a.

• Att utvisningsfrågan alltid ska prövas när utlänningar är åtalade för brott.
• Att gränsen för när enbart ett brotts straffvärde, oaktat återfall, ska medföra utvisning sänks påtagligt.
• Att den som återfaller i brott lättare ska kunna utvisas även om straffvärdet ensamt inte talar för utvisning.
• Att inte mer hänsyn ska tas till en utlännings anknytning till Sverige vid prövningen av utvisningsfrågan än vad som krävs med tanke på Sveriges förpliktelser enligt internationella åtaganden.
• Att verkställighetshinder inte ska medföra att domstolen inte fattar beslut om utvisning.
• Att inhibering av utvisningsbeslut meddelas istället för tillfälliga uppehållstillstånd vid icke bestående verkställighetshinder.
• Att den som har dömts till utvisning på grund av brott mot familjemedlemmar ska inte senare kunna återinvandra på grund av anknytning till dessa familjemedlemmar.
• Att bestämmelserna om återreseförbud skärps och som utgångspunkt meddelas på livstid vid allvarlig brottslighet.
• Att utmönstra utvisningsmen som straffmildrande omständighet.

Samarbetspartierna har samsyn om att dessa förslag därefter ska lämnas som proposition till riksdagen.

Asylrättscentrums analys

Reglerna om utvisning på grund av brott ändrades och trädde i kraft så sent som den 1 augusti 2022. Lagändringarna medför bland annat att utvisning på grund av brott numera tillåts i fler fall än tidigare, och att det ställs högre krav på en utlännings anknytning till Sverige för att avslå ett yrkande om utvisning. Tidigare fanns ett förbud mot att utvisa den som kom till Sverige innan han eller hon hade fyllt 15 år och som har vistats här viss tid, vilket nu har tagits bort.

Asylrättscentrum vill framhålla att det generellt är nödvändigt med en tillräcklig bedömningsmarginal för att säkerställa att Sverige lever upp till sina konventionsåtaganden. Bestämmelser som inskränker möjligheten att ta hänsyn till anknytning till Sverige riskerar att leda till konventionskränkningar.

Det kan också konstateras att en utlänning som befinner sig i Sverige och har status som flykting eller alternativt skyddsbehövande är skyddad från att utvisas till hemlandet.  Det krävs att någon som har status som flykting eller alternativt skyddsbehövande har begått ett synnerligen grovt brott för att statusförklaringen ska upphöra av den orsaken. Även om skyddsstatusen återkallas i en sådan situation får Sverige inte utvisa personen om denne riskerar förföljelse, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling vid ett återvändande.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Inom ramen för bistånds- och utrikespolitiken ska regeringen:

• Prioritera frågan om samarbete med främmande stater för att åstadkomma ett effektivt återvändande.
• Villkora delar av bistånd med att mottagarlandet tar ansvar för sina egna medborgare och återtar dem när så behövs.
• Fokusera biståndspolitiken för att utgöra ett verktyg för att motverka irreguljär migration, öka återvändandet och bidra till ett effektivt arbete för frivillig återvandring. Biståndet ska även rymma effektiva åtgärder för att minska grundorsakerna till
• Agera för att EU ska frysa bistånd, och även begränsa möjligheterna till viseringsfrihet, eller visering i allmänhet, för tredjeländer som inte samarbetar i frågor om återvändande och återtagande av egna medborgare.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att många av de länder där störst behov av bistånd finns inte har fungerande återtagandeavtal med Sverige i dagsläget. Det gör att de föreslagna ändringarna riskerar att drabba många av världens mest utsatta grupper, vilket i sin tur kan leda till att fler personer tvingas på flykt.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Den som vistas olovligen i landet ska inte ha rätt till ekonomiskt bistånd. Det bör därför genom lagstiftning införas ett förbud mot att kommuner ger ekonomiskt stöd i dessa situationer. Ett sådant lagförbud ska inte hindra andra aktörer (t.ex. civilsamhället) att erbjuda stöd. Ett begränsat utrymme ska finnas för nödbistånd, t.ex. mat och hjälp med transport till hemlandet.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att personer med av- eller utvisningsbeslut som utgångspunkt inte har rätt till bistånd från Migrationsverket enligt LMA (lagen om mottagande av asylsökande m.fl.). Enligt nuvarande praxis (HFD 2017 ref. 33) har kommuner inte heller någon skyldighet att bevilja ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen till personer med av- eller utvisningsbeslut.

Enligt Sveriges kommuner och regioners (SKR) tolkning av nu gällande regler och praxis får kommuner dock ge bistånd i sådana situationer, om kommunen så önskar. Ofta beviljas sådant bistånd inom ramen för så kallat nödbistånd i form av bistånd med mat och boende för en kortare tidsperiod.

Asylrättscentrum kan konstatera att dagens system genom vilket personer med lagakraftvunna avlägsnandebeslut vanligtvis förlorar all rätt till ekonomiskt bistånd och boende sannolikt redan är i strid med den europeiska sociala stadgan.

I sammanhanget vill Asylrättscentrum även lyfta att personer med ett gällande av- eller utvisningsbeslut i många fall blir kvar i Sverige utan egen förskyllan. T.ex. på grund av att det land som personen ska utvisas till inte accepterar att personen återvänder (för mer om detta se Asylrättscentrums kommentar till förslaget om avskaffande av preskription). Detta är särskilt problematiskt för statslösa personer och i situationer då en asylsökande utvisas till ett så kallat säkert tredjeland eller ett första asylland. Förslaget att förbjuda kommuner att bevilja bistånd till personer med av- eller utvisningsbeslut och även begränsa utrymmet att bevilja nödbistånd till dessa personer skulle innebära en än mer utsatt situation för berörda personer än den de befinner sig i enligt nuvarande system. Detta riskerar i sin tur att leda till ökad exploatering och att personer pressas till irreguljär försörjning eller kriminalitet.

Konsekvenserna av ett förbud för kommuner att ge ekonomiskt bistånd måste noggrant analyseras, inte minst måste undersökas hur ett sådant förbud förhåller sig till barnkonventionen.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Ett arbete ska genomföras för att komma till rätta med missbruk av uppehållstillstånd för studier. En kartläggning av olika former av missbruk av uppehållstillstånd för studier ska genomföras där man också analyserar hur regelverket för uppehållstillstånd för studier skiljer sig åt i Sverige jämfört med andra EU-länder. Om det är lämpligt ska ytterligare möjligheter att avslå en ansökan om uppehållstillstånd för studier införas vid misstanke om missbruk. Ett utredningsuppdrag ska då ta fram förslag om begränsningar i rätten att arbeta för utlänningar med uppehållstillstånd för studier samt begränsningar i rätten att ansöka om uppehållstillstånd inifrån Sverige för utlänningar med uppehållstillstånd för studier.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum har i nuläget inga kommentarer rörande förslaget. Vi inväntar utredningens resultat och de förslag som kommer att presenteras. Det kan dock nämnas att uppehållstillstånd på grund av studier kan utgöra ett säkert och lagligt sätt för personer som behöver lämna sina länder på grund av ett skyddsbehov att komma till Sverige.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

En översyn görs av asylprocessen i syfte att stärka kvalitet, enhetlighet och rättssäkerhet. I översynen ska bland annat ingå kriterier för offentliga biträden, tolkar och nämndemän samt bedömningen av ärenden gällande bl.a. konvertiter och HBTQ-personer. I översynen ska även prövas frågan om en extern tillsynsfunktion eller inspektion gällande migrationsfrågor. I översynen ska inte ingå att utöka asylsökandes rättigheter utöver vad som EU-rätten kräver.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum anser att det är positivt att samarbetspartierna vill göra en översyn av asylprocessen i syfte att stärka kvalitet, enhetlighet och rättssäkerhet. Det är positivt att kriterier för offentliga biträden, tolkar och nämndemän samt bedömningen av ärenden gällande bl.a. konvertiter och HBTQ-personer uppmärksammas. Det finns dock ytterligare aspekter av asylprocessen där vi ser ett behov av översyn, bland annat rörande barns rättigheter och inhämtande av tortyrskadeutredningar. Detsamma gäller bedömningen av potentiellt konventionsstridiga sjukdomsfall där Sverige mottagit internationell kritik i ett antal avgöranden under senare år.

Asylrättscentrum är dock kritiska till att regeringen trots Tidöavtalets ambition om att stärka rättssäkerheten i asylprocessen har beslutat att lägga ner utredningen om medicinska åldersbedömningar, vilket vi har kommenterat här.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Målstrukturen för integrationspolitiken reformeras för att tydligare inkludera social, kulturell, ekonomisk, språklig samt demokratisk integration och anpassning.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att förslaget rör en formulering av en politisk målsättning. Asylrättscentrum har i nuläget inga kommentarer på detta förslag. Det kan dock noteras att andra förslag i Tidöavtalet riskerar att ha en negativ inverkan på integrationsmöjligheterna.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

En utredning ska tillsättas med uppdrag att föreslå förändringar av reglerna om samhällsintroduktion för asylsökande, samhällsorientering för nyanlända och SFI-undervisningen. Utredningen ska uppdras att bl.a.

• föreslå författningsändringar som innebär att samhällsintroduktionen och samhällsorienteringen görs obligatorisk och villkorad på det sättet att dagersättning från Migrationsverket, försörjningsstöd, etableringsersättning eller andra offentliga stöd eller bidrag förutsätter deltagande,
• lämna förslag på en nationell läroplan för den kommunala samhällsorienteringen för nyanlända där ökad tonvikt ska läggas vid jämställdhet, kvinnors rättigheter, religionsfrihet och samhällets övriga grundvärderingar,
• lämna förslag som innebär att samhällsorienteringen avslutas med ett godkänt prov i samhällskunskap.

Utredningsarbetet ska också få i uppdrag att föreslå förstärkningar av SFI-undervisningen. Bland annat bör SFI med yrkesutbildning erbjudas nyanlända i alla kommuner.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum välkomnar förslaget att förstärka SFI-undervisningen. Asylrättscentrum anser att eventuella förslag om att villkora ersättningar genom att införa obligatorier måste analyseras noggrant och innehålla undantag för personer som av olika anledningar, exempelvis funktionsvariation eller ålder, inte kan delta i undervisningen. Asylrättscentrum vill även lyfta vikten av att en barnkonsekvensanalys av beslut om nedsättning eller indragande av ersättning måste genomföras om det finns barn i familjen.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Bosättningslagen/anvisningslagen bör ses över i fråga om viktningen av de faktorer som styr fördelningen av nyanlända samt att bostadssituationen i en kommun ska utgöra ytterligare en faktor. Lagen bör på sikt ska avskaffas och ersättas med en modell med ett större kommunalt inflytande. Det bör också införas en nationell modell med etableringsboende i max tre år.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum konstaterar att enligt nu gällande bosättningslag (lagen (2016:28) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning) är kommuner skyldiga att efter anvisning enligt lagen ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Vid fördelningen av anvisningar mellan kommuner ska hänsyn tas till kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och enskommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen.

Det skulle behövas en mer ingående analys av hur nuvarande regelverk har fungerat och vilka brister som finns för att kunna uttala sig om förslagen i Tidöavtalet. Det kan dock noteras att bakgrunden till att bosättningslagen antogs år 2016 var att det då gjordes bedömningen att ansvarsfördelningen på mer frivillig basis mellan kommuner för nyanländas bosättning var ojämn. Ifall en återgång nu ska ske till tidigare system är en ordentlig konsekvensanalys önskvärd.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Etableringsersättningen ska ses över/reformeras. Etableringsersättningen ska vara lägre än de offentliga stöd och bidrag som kan komma i fråga för personer som bott länge i Sverige, varför etableringstillägget och rätten till kompletterande försörjningsstöd bör avskaffas för dem som har etableringsersättning. För full etableringsersättning ska krav ställas på aktivt deltagande i SFI och deltagande i aktiviteter på heltid motsvarande de aktivitetskrav som ska införas i försörjningsstödet.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum anser att eventuella förslag om att villkora ersättningar genom att införa obligatorier måste analyseras noggrant och innehålla undantag för personer som av olika anledningar, exempelvis funktionsvariation eller ålder, inte kan delta i undervisningen. Asylrättscentrum vill även lyfta vikten av att en barnkonsekvensanalys av beslut om nedsättning eller indragande av ersättning måste genomföras om det finns barn i familjen.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Rätten till offentligt finansierad tolk ska begränsas. Utgångspunkten ska vara att den enskilde i första hand ska betala för tolktjänster. Det ska övervägas att införa en avgift för nyanlända efter att en viss tid förflutit sedan uppehållstillstånd beviljats. Den statliga kontrollen och kvalitetsbedömning av tolkar som arbetar för det offentliga ska öka.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum välkomnar en ökad kontroll och kvalitetsbedömning av tolkar som arbetar för det offentliga. Liknande förslag lyftes också av den så kallade tolkutredningen (SOU 2018:83).

Asylrättscentrum noterar att förslaget i den del som rör begränsning av rätten till offentligt finansierad tolk har kritiserats bland annat av personer inom vårdsektorn. Bland annat vårdanställda har lyft att risken för felbehandlingar ökar och att vårdpersonal känner rädsla att göra misstag i sin yrkesutövning som riskerar deras yrkeslegitimation.[1] Asylrättscentrum menar därför att det är av stor vikt att en grundlig analys av risker och konsekvenser med förslaget.

[1] ”Vi kommer att vägra ange våra patienter” publicerad i Aftonbladet 2022-12-21.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Insatser ska genomföras för att öka samhällets kontaktyta i förhållande till små barn och deras familjer i utsatta områden. Inom ramen för insatserna ska bl.a. utökade program hos BVC och obligatorisk språkscreening på BVC genomföras. Språkförskola för barn i utsatta områden och för nyanlända barn i övrigt ska också övervägas.

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum anser att det är viktigt att små barn får gott stöd av samhället. Målsättningen att öka integrationsmöjligheterna för de yngsta barnen framstår därmed som god. Asylrättscentrum bedömer dock att målet står i stark konstrast till övriga förslag i Tidöavtalet. Enligt avtalet ska bland annat möjligheten till permanent uppehållstillstånd utmönstras och det ska bli svårare att få återförenas med familjemedlemmar. Dessutom föreslås att nyanlända kvalificerar sig för att få ta del av olika sociala förmåner och bidrag. Förslagen i Tidöavtalet kommer starkt att begränsa barns möjligheter att få sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda och riskerar att försvåra de mål som finns för ökad integration. Asylrättscentrum anser att en noggrann barnkonsekvensanalys måste göras av förslagen i Tidöavtalet, inte minst utifrån förbudet om diskriminering i barnkonventionens artikel 2.

Denna text uppdaterades senast: 23-02-2023.